Wo geht der Einwand eigentlich hin?
Sechzehn Folgen Klimawandel liegen hinter uns. In dieser Reihe haben wir eine Trennung vorgenommen, die eigentlich selbstverständlich sein sollte und politisch doch erstaunlich schwer durchzuhalten ist: Wissenschaft und Politik sind verschiedene Kategorien. Wissenschaft versucht herauszufinden, was der Fall ist, mit welchen Mechanismen sich Beobachtungen erklären lassen und welche Hypothese den Daten standhält. Politik entscheidet anschließend, was daraus folgen soll. Nach sechzehn Folgen sind wir bei der Ursachenfrage an einem Punkt angekommen, an dem unsere Analyse eine sachbezogene politische Entscheidung tragen könnte. Die öffentlich verfügbaren Langzeitmessungen, die untersuchten Strahlungsgrößen, die zeitlichen Strukturen und weitere Studien führen in unserer Auswertung nicht zu derselben Attribution, die politisch und institutionell heute als weitgehend entschieden behandelt wird. Genau diese Abweichung ist wissenschaftlich interessant. Und genau dort beginnt ein Problem, das mit Klimaphysik kaum noch etwas zu tun hat.
Angenommen, die zugrunde liegende Arbeit wird sauber ausgearbeitet, publiziert, Daten und Rechenwege werden offengelegt und die Ergebnisse sind reproduzierbar. Dann sollte der nächste Schritt in einem funktionierenden wissenschaftlich-politischen System unspektakulär sein: Man legt die Arbeit dort vor, wo die bisherige Erkenntnisgrundlage bewertet, gebündelt und in politische Beratung übersetzt wird. Andere prüfen sie, finden Fehler oder finden keine, Gegenargumente werden ausgetauscht, und wenn die Evidenz trägt, verändert sich der Erkenntnisstand. So stellt man sich Wissenschaft vor, bevor sie mit großen Institutionen Bekanntschaft macht.
Allein bleibt eine banale Frage: Wer nimmt einen fachlich begründeten Einwand gegen eine tragende Annahme der Klimapolitik entgegen, prüft ihn und sorgt dafür, dass ein belastbarer Befund dort ankommt, wo aus Wissenschaft politische Entscheidung wird? Wissenschaftliche Kritik kann publiziert werden. Entscheidend ist, ob sie das institutionelle System noch erreicht, dessen Entscheidungen auf der kritisierten Annahme beruhen. Dafür müsste es einen erkennbaren Weg geben: Arbeit einreichen, fachlich prüfen, Einwände beantworten, Ergebnis dokumentieren und, falls die Kritik trägt, die bisherige Grundlage korrigieren. Fehlt dieser Rückweg, ist das System wissenschaftlich nur in eine Richtung offen.
Ausgerechnet die Europäische Union kennt Rechenschaftspflichten sonst bis ins Detail. Unternehmen müssen Ansprechpartner vorhalten, Beschwerden bearbeiten, Auskünfte erteilen, Vorgänge dokumentieren und umfangreiche Melde- und Nachweispflichten erfüllen. Das kostet Zeit und Geld, wird aber verlangt, weil Verantwortung ohne Erreichbarkeit und Korrekturmöglichkeit wenig wert ist. Bei Institutionen, deren Annahmen ganze Volkswirtschaften über Jahrzehnte auf bestimmte Transformationspfade festlegen, ist ein vergleichbarer Rückkanal erstaunlich schwer zu finden. Zugleich sind die wesentlichen Annahmen längst politisch festgezurrt: in internationalen Verträgen, nationalen Klimazielen, Emissionsbudgets, Förderprogrammen und gesetzlichen Vorgaben. Das Pariser Abkommen ist dafür das deutlichste Beispiel. Es ist ein völkerrechtlich verbindlicher Vertrag und verpflichtet seine Vertragsparteien auf das Ziel, den Anstieg der globalen Mitteltemperatur gegenüber dem vorindustriellen Niveau deutlich unter 2 °C zu halten und Anstrengungen zu unternehmen, ihn auf 1,5 °C zu begrenzen (United Nations Framework Convention on Climate Change [UNFCCC], 2015, Art. 2). Damit wird eine bestimmte wissenschaftliche Deutung des Klimasystems zur Voraussetzung langfristiger Politik. Je tiefer diese Deutung in Recht, Verwaltung und Investitionsentscheidungen eingebaut wird, desto schwieriger wird ihre politische Revision, wenn neue Evidenz ihr widerspricht.
Genau hier greift die operative Gewissheit, die wir in Teil 9 ausführlich beschrieben haben. Sie bezeichnet keine besonders hohe wissenschaftliche Sicherheit, sondern den Moment, in dem eine wissenschaftliche Aussage zur festen Arbeitsgrundlage von Institutionen wird. Sobald eine Annahme in Verträge, Gesetze und Verwaltungsverfahren eingebaut ist, wird sie dort nicht mehr geprüft, sondern vorausgesetzt. Die Verwaltung muss vollziehen. Dafür braucht sie definierte Tatbestände und belastbare Vorgaben, keine täglich neu eröffnete Grundlagenforschung. Aus einer wissenschaftlichen Aussage wird eine institutionelle Tatsache, und jede nachfolgende Stelle arbeitet mit ihr weiter (Pfulsk, 2026).
Von der Klimafrage zur Staatsfrage
Damit wird aus unserer Klimafrage eine Staatsfrage. Wenn eine wissenschaftliche Annahme politisch so fest eingebaut werden kann, dass ein begründeter Einwand kaum noch zurück in die Entscheidung findet, müssen wir uns den Staat ansehen, der solche Strukturen hervorbringt.
Die Deutschen wollen Demokratie. In der Leipziger Autoritarismus-Studie 2024 befürworteten 90,4 Prozent die Demokratie als Idee. Mit der Demokratie, wie sie in Deutschland tatsächlich funktioniert, waren dagegen nur 42,3 Prozent zufrieden; in Ostdeutschland 29,7 Prozent, im Westen 46,0 Prozent (Decker et al., 2024). Die Friedrich-Ebert-Stiftung kommt mit anderer Methodik zu demselben Grundproblem. 79 Prozent der Befragten ihrer Mitte-Studie 2024/25 bezeichneten sich grundsätzlich als überzeugte Demokraten, aber nur 52 Prozent fanden, die deutsche Demokratie funktioniere im Großen und Ganzen gut (Zick et al., 2025). Der ARD-DeutschlandTrend fand im Oktober 2025 bereits eine Mehrheit von 56 Prozent, die mit der Art und Weise, wie Demokratie in Deutschland funktioniert, weniger oder gar nicht zufrieden war; nur 42 Prozent waren zufrieden (Riesewieck, 2025). Die OECD fragte noch direkter nach politischer Wirksamkeit. Gerade einmal 28 Prozent der Deutschen hatten 2025 den Eindruck, dass Menschen wie sie tatsächlich Einfluss darauf haben, was die Regierung tut (OECD, 2026a).
Der Befund ist eindeutig: Die Mehrheit will Demokratie. Ein erheblicher Teil erkennt sie in ihrem praktischen Betrieb immer weniger wieder. Der Bürger darf wählen, erlebt jedoch Entscheidungen, die vor seiner Wahl nicht zur Wahl standen. Er kann klagen, trifft aber auf Regelungskonstruktionen, die den Rechtsweg verengen. Er darf widersprechen, stößt aber auf operative Gewissheiten, die längst in Verträge, Behörden, Förderstrukturen und Recht eingebaut sind. Wie weit dieses Denken reichen kann, formulierte RKI-Präsident Lothar Wieler während der Corona-Pandemie unfreiwillig prägnant: Die grundlegenden Abstands-, Hygiene- und Maskenregeln müssten zum Standard werden, „die dürfen nie hinterfragt werden. Das sollten wir einfach so tun“ (Wildermuth, 2020). Für Wissenschaft ist ein Satz, der mit „darf nie hinterfragt werden“ endet, ein Alarmsignal. Für einen Staat, der auf dieser Grundlage in Grundrechte eingreift, erst recht. Gleichzeitig greift derselbe Staat immer detaillierter in wirtschaftliches und privates Handeln ein. Das diffuse Unbehagen vieler Bürger hat damit eine konkrete Ursache: politische Steuerung wächst, politische Korrigierbarkeit offenbar nicht im gleichen Maß.
„Unsere Demokratie™“ und die Frage, was davon übrigbleibt
Um dieses Gefühl zu analysieren, reicht die übliche Gegenüberstellung von Demokratie und Diktatur nicht. Ein Staat muss keine Wahlen abschaffen und keine Einheitspartei gründen, um individuelle Freiheit zu verengen. Moderne Verwaltung besitzt elegantere Instrumente. Sie kann Verhalten verteuern, fördern, konditionieren, dokumentationspflichtig machen, an Genehmigungen binden oder mit immer neuen Voraussetzungen versehen. Der klassische Befehl wird dadurch nicht überflüssig, aber erstaunlich häufig unnötig. Wer die Bedingungen des Handelns kontrolliert und verteuert, muss das Handeln selbst nur selten verbieten.
Gleichzeitig kann demokratische Wirkung schrumpfen, ohne dass eine einzige Wahl ausfällt. Politische Entscheidungen werden international vereinbart, europäisch gebunden, gesetzlich festgeschrieben, administrativ umgesetzt und irgendwann als bestehende Verpflichtung behandelt. Der Bürger darf weiterhin über Parteien abstimmen, aber die Zahl der politischen Grundentscheidungen, die mit seiner Stimme tatsächlich wieder geöffnet werden können, kann kleiner werden. Selbst wenn eine Partei solche Festlegungen ausdrücklich wieder zur Disposition stellen will, bedeutet ihr Wahlerfolg noch lange keinen entsprechenden politischen Einfluss. Gegenüber der AfD haben die anderen Bundestagsparteien die sogenannte Brandmauer errichtet: keine Koalitionen, weitgehende Vermeidung gemeinsamer Mehrheiten und über Jahre keine Wahl ihrer Kandidaten in bestimmte parlamentarische Funktionen. Das Bundesverfassungsgericht hielt etwa die Nichtwahl von AfD-Kandidaten zu Ausschussvorsitzenden 2024 für verfassungsrechtlich zulässig; zugleich bestätigte es den grundsätzlichen Anspruch der Fraktionen auf formale Gleichbehandlung (Bundesverfassungsgericht, 2024). Die praktische Wirkung bleibt erheblich: Millionen Stimmen werden gezählt, ihre Möglichkeit, Regierungsbildung und politische Richtung zu beeinflussen, wird bewusst begrenzt. Eine Wahl kann rechnerisch erfolgreich und politisch weitgehend folgenlos sein.
Man könnte diesen Verdacht polemisch DINO – Democracy in Name Only – nennen. Als Diagnose wäre das voreilig, als Fragestellung trifft es den Kern: Wie viel Demokratie bleibt, wenn ihre Formen bestehen, der Bürger aber immer weniger Einfluss auf die politische Richtung und immer weniger Freiheit innerhalb des eingeschlagenen Kurses erlebt? „Unsere Demokratie™“ ist inzwischen zu einer politischen Selbstbeschreibung geworden, die weniger erklärt als abgrenzt. Wer dazugehört, verteidigt sie; wer grundlegende Voraussetzungen ihrer gegenwärtigen Politik infrage stellt, gerät schnell in den Verdacht, gegen sie zu arbeiten. Demokratietheoretisch beantwortet das gar nichts. Ob ein Staat demokratisch funktioniert, entscheidet sich nicht daran, wie häufig seine Repräsentanten das Wort Demokratie verwenden, sondern daran, wie viel politische Entscheidungsmacht beim Bürger verbleibt, wie wirksam Macht begrenzt wird und wie groß der Raum ist, in dem Menschen ohne staatliche Lenkung handeln können.
Zwei Achsen gegen das Bauchgefühl
Genau dafür schlage ich im Folgenden ein zweidimensionales Staatenmodell als heuristisches Analyseraster vor. Es soll jenes schwer greifbare Gefühl, dass „irgendetwas nicht mehr funktioniert“, in überprüfbare Größen zerlegen. Die Institutionen stehen noch, Wahlen finden statt, Gerichte urteilen, Parlamente tagen – und trotzdem lassen sich politische Richtungen nur schwer korrigieren, Zuständigkeiten verschwimmen und grundlegende Entscheidungen erscheinen als internationale Verpflichtung, europäische Vorgabe, wissenschaftliche Notwendigkeit oder verfassungsrechtlicher Auftrag, während gleichzeitig immer mehr Bereiche des täglichen Lebens reguliert werden.
Zwei Fragen genügen zunächst. Wie stark greift der Staat in mein Leben ein? Das ist die X-Achse: Regelungsdichte und staatliche Eingriffstiefe. Wie wirksam kann ich staatliche Entscheidungen korrigieren? Das ist die Y-Achse: Checks & Balances und politische Korrekturfähigkeit. Die X-Achse erfasst Steuern, Abgaben, Gesetze, Verordnungen, Genehmigungen, Verbote, Berichtspflichten, Subventionen und Kontrollen. Die Y-Achse erfasst, wie wirksam Parlament, Gerichte, Föderalismus, Öffentlichkeit, Opposition, Grundrechte und Wahlen staatliche Macht begrenzen und korrigieren können.
Wofür sich der ganze Aufwand lohnt
Referenz- und Ausgangspunkt dieses Modells ist die liberale Demokratie. Ihre Stärke liegt darin, dass sie Macht misstraut. Sie rechnet damit, dass Regierungen irren, Mehrheiten sich täuschen, Experten danebenliegen und auch ein guter Zweck schlechte Politik hervorbringen kann. Deshalb darf Macht nur auf Zeit verliehen werden, muss begründet und kontrolliert werden und sich wieder entziehen lassen. Die liberale Demokratie verspricht keinen perfekten Staat. Sie verspricht etwas Besseres: einen Staat, dessen Fehler korrigierbar bleiben.
Ihr Ausgangspunkt ist der freie Bürger. Er soll sein Leben führen, Ideen ausprobieren, Unternehmen gründen, Bücher schreiben, Häuser bauen, Familien gründen, Vereine betreiben, forschen, erfinden, scheitern und neu anfangen können. Freiheit bedeutet nicht Verantwortungslosigkeit. Wer anderen schadet, haftet; wer Verträge schließt, muss sie einhalten; wer reale Schäden verursacht, kann dafür in Anspruch genommen werden. Aber: Der Bürger muss nicht erklären, warum er frei sein möchte. Der Staat muss erklären, warum er ihn daran hindert.
Der Staat soll funktionieren – und mich ansonsten in Ruhe lassen
Daraus folgt ein unspektakuläres, aber anspruchsvolles Bild guter Verwaltung. Eine Behörde soll funktionieren. Sie soll Recht durchsetzen, Eigentum schützen, Infrastruktur ermöglichen, Sicherheit gewährleisten, Genehmigungen zügig erteilen und den Bürger ansonsten möglichst wenig beschäftigen. Einen guten Staat bemerkt man vor allem daran, dass seine Kernaufgaben funktionieren – und ansonsten erstaunlich wenig. Er muss seinen Bürgern nicht erklären, welches Auto moralisch vorzuziehen ist, welche Ernährung gesellschaftlich erwünscht wäre, wie warm oder groß eine Wohnung vernünftigerweise sein sollte oder mit welchen psychologischen Schubsern Menschen endlich zum richtigen Verhalten bewegt werden sollen.
Auch der Sozialstaat gehört zu dieser Ordnung. Menschen geraten in Not, werden krank, verlieren ihre Arbeit oder können sich aus anderen Gründen nicht selbst helfen. Eine wohlhabende Gesellschaft kann und sollte sie zuverlässig auffangen. Daraus folgt kein Auftrag, das gesamte Leben des Bürgers in ein Geflecht aus Transfers, Zuschlägen, Sonderleistungen, Anträgen und Gegenanträgen zu verwandeln. Sozialpolitik sollte Not absichern und den Weg zurück in eigene Verantwortung offenhalten. Wenn ein Hilfesystem so kompliziert wird, dass seine Verwaltung selbst zum Großprojekt wird, ist bereits zu viel schiefgelaufen.
Politik bekommt in einer liberalen Demokratie eine eher nüchterne Rolle. Max Weber beschrieb Politik als verantwortliches Handeln unter den Bedingungen realer Macht und realer Folgen; sein Bild vom „starken langsamen Bohren von harten Brettern“ ist das Gegenteil moralischer Selbsterhöhung. Der Politiker erhält Macht, Personal, Geld und einen beträchtlichen Apparat, damit unter verlässlichen Regeln möglichst viele Menschen ihre eigenen Vorstellungen vom guten Leben verfolgen können. Dafür darf er gut bezahlt werden. Gute Politik ist schwierig. Gerade deshalb darf man Professionalität verlangen.
Abwählen muss etwas ändern
Weil Politiker Menschen sind, gehört ihr Versagen zum System. Gerade deshalb sind Wahlen mehr als regelmäßige Legitimitätsrituale. Wer schlecht regiert, muss abgewählt werden können. Abwählen bedeutet mehr, als den Namen auf dem Türschild auszutauschen, während dieselbe Politik als alternativlose Verpflichtung weiterläuft. Der Bürger muss eine reale Alternative wählen können, die einen anderen Kurs einschlägt – nicht nur eine anders lackierte Variante desselben Programms.
Dasselbe gilt zwischen den Wahlen. Checks & Balances sind kein lästiges Hindernis effizienter Politik, sondern der technische Kern einer freien Ordnung. Parlamente müssen Regierungen kontrollieren, Gerichte staatliche Eingriffe stoppen können, Föderalismus Macht verteilen, eine freie Öffentlichkeit unangenehme Fragen stellen und Bürger Rückkanäle besitzen, über die begründete Einwände tatsächlich wieder in das System gelangen. Eine Institution, die nur sendet und nicht empfängt, ist keine demokratische Institution im vollen Sinn. Sie ist eine Verwaltung mit Öffentlichkeitsarbeit.
Der Staat ist der Diener, nicht der Vormund
Die liberale Demokratie verlangt vom Staat vor allem eines: Bescheidenheit. Er verfügt über das Gewaltmonopol, erhebt Steuern, erlässt Gesetze, unterhält Verwaltung und Polizei und kann im äußersten Fall Menschen ihrer Freiheit berauben. Der Bürger besitzt demgegenüber zunächst seine Person, seine Rechte und seine Stimme. Gerade deshalb sind die Grundrechte des Grundgesetzes ihrem klassischen Verständnis nach zuerst Abwehrrechte gegen staatliche Macht. Sie markieren Bereiche, in denen nicht der Bürger seine Freiheit begründen muss, sondern der Staat seinen Eingriff. Glauben, Meinung, Versammlung, Beruf, Eigentum, Wohnung, körperliche Unversehrtheit und persönliche Lebensführung stehen nicht unter einem allgemeinen staatlichen Erlaubnisvorbehalt. Freiheit ist kein Geschenk, das der Staat großzügig verteilt. Sie ist der Ausgangszustand, den staatliche Macht respektieren muss.
Der Souverän sitzt deshalb nicht im Ministerium. Er steht morgens auf, geht arbeiten, gründet Unternehmen, erzieht Kinder, pflegt Angehörige, zahlt Steuern und finanziert damit den gesamten Apparat. Minister, Behörden und Verwaltungen sind keine Vormünder dieser Menschen. Sie sind ihre Beauftragten. Eine hübsche sprachliche Erinnerung daran: Das lateinische minister bedeutet Diener oder Gehilfe; im demokratischen Staat ist die Richtung des Dienstverhältnisses ohnehin klar. Für gute Arbeit dürfen diese Diener gut bezahlt werden. Dafür darf man erwarten, dass Straßen, Schulen, Gerichte, Polizei und Verwaltung funktionieren, Regeln verständlich bleiben und der Staat nicht jeden freien Lebensbereich mit einer politischen Vorstellung vom richtigen Verhalten möbliert.
Der einfachste Maßstab liberaler Staatlichkeit lautet deshalb: Je mächtiger der Staat ist, desto weniger selbstverständlich darf er sich im Leben seiner Bürger breitmachen. Seine Qualität zeigt sich daran, wie zuverlässig er die Aufgaben erledigt, für die wir ihn brauchen – und wie diszipliniert er den Rest in Ruhe lässt.
Zwei Achsen, eine Diagnose
Genau diese liberale Demokratie ist der Referenzpunkt des Modells. Auf der X-Achse liegt sie bei mäßiger bis mittlerer Regelungsdichte: Der Staat erfüllt seine Kernaufgaben und setzt den Rahmen des Zusammenlebens, ohne das Leben seiner Bürger flächendeckend zu steuern. Auf der Y-Achse liegt sie hoch, weil Macht wirksam begrenzt und korrigiert werden kann. Ein stark regulierender Staat ist deshalb nicht automatisch autoritär, solange Parlament, Gerichte, Öffentlichkeit, Wahlen und Grundrechte seine Eingriffe wirksam kontrollieren. Das ist im Modell die Regulierungsdemokratie.
Kritisch wird die Bewegung, wenn ein Staat zugleich nach rechts und nach unten wandert: mehr Steuerung bei geringerer Korrekturfähigkeit. Verwaltungsautoritarismus bezeichnet in diesem Modell genau diesen Zustand. Wahlen, Parlamente und Gerichte bestehen fort, der Staat arbeitet rechtsförmig, greift aber immer tiefer in wirtschaftliche und private Handlungsspielräume ein, während die Möglichkeiten wirksamer Korrektur schwächer werden. Der Bürger bleibt formal Rechtssubjekt und wird praktisch immer häufiger zum Gegenstand von Genehmigung, Nachweis, Bericht, Kontrolle, Förderung und Sanktion.
Die These dieses Kapitels lautet: Deutschland bewegt sich nicht mehr innerhalb des klassischen Feldes der liberalen Demokratie, sondern von der Regulierungsdemokratie in Richtung Verwaltungsautoritarismus. Ob diese Diagnose trägt, entscheiden die beiden Achsen. Beginnen wir mit der X-Achse. Sie ist die einfachere: Man kann zählen.
Aus Gesetzen werden Seiten. Viele Seiten.
Beginnen wir mit dem Stoff, aus dem ein Regulierungsstaat gemacht ist: Recht. Im März 2025 waren auf Bundesebene 1.798 Gesetze und 2.897 Rechtsverordnungen in Kraft. Bereits im Mai 2024 enthielten die damals 1.797 Bundesgesetze 52.401 Einzelnormen und die 2.866 Rechtsverordnungen weitere 44.475. Zusammen waren das knapp 97.000 Einzelnormen – nur auf Bundesebene, also ohne Landesrecht, kommunale Satzungen und unmittelbar geltendes EU-Recht (Deutscher Bundestag, 2024, 2025). Die bloße Zahl sagt allerdings noch wenig; interessanter ist deshalb die Entwicklung des tatsächlichen Textvolumens. Wagner (2025) hat für das ifo Institut den Bestand der Bundesgesetze über die Zeit konsistent ausgewertet. Nach dieser Methodik wuchs die Zahl der erfassten Gesetze zwischen 2010 und Ende 2024 von 1.133 auf 1.367, also um rund 21 Prozent. Ihr Umfang stieg im selben Zeitraum jedoch von etwa 24.775 auf 39.536 Normseiten – plus 60 Prozent. Das Recht wurde also nicht nur zahlreicher, sondern jedes Gesetz im Mittel umfangreicher und detaillierter.
Noch deutlicher wird die Verschiebung dort, wo Bürger und Unternehmen dem Staat besonders häufig begegnen. Das Wirtschaftsrecht wuchs seit 2010 nach derselben Studie um 104 Prozent, das Finanz- und Steuerrecht um 83 Prozent, das allgemeine Verwaltungsrecht um 53 Prozent und selbst das bereits sehr umfangreiche Sozialrecht um weitere 48 Prozent. Keines der großen untersuchten Rechtsgebiete schrumpfte. Wagner interpretiert gerade diese zunehmende Textmenge als Indiz steigender Regelungsintensität (Wagner, 2025).
Steuerrecht: Der Staat arbeitet fast mit
Bei Steuern lohnt sich der internationale Vergleich, weil dieselbe wirtschaftliche Tätigkeit in unterschiedlichen Staaten sehr verschieden belastet wird. Die OECD berechnet dafür den sogenannten tax wedge: Einkommensteuer sowie Arbeitnehmer- und Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung im Verhältnis zu den gesamten Arbeitskosten. Er betrachtet also die gesamten Arbeitskosten einschließlich Arbeitgeberbeiträgen und zeigt, welchen Anteil dessen, was die Beschäftigung eines Menschen insgesamt kostet, Staat und Sozialversicherung beanspruchen. In Deutschland ist es fast die Hälfte. Für einen alleinstehenden Durchschnittsverdiener ohne Kinder lag dieser Wert 2025 im OECD-Mittel bei 35,1 Prozent. Deutschland kam auf 49,3 Prozent und belegte damit unter allen 38 OECD-Staaten Rang zwei. Nur Belgien lag mit 52,5 Prozent höher. Frankreich erreichte 47,2 Prozent, Österreich 47,1 Prozent, Schweden 41,1 Prozent, die Niederlande 35,9 Prozent, Dänemark 35,8 Prozent, Großbritannien 32,4 Prozent, die USA 30,0 Prozent, die Schweiz 23,0 Prozent und Neuseeland 20,8 Prozent (OECD, 2026b).
Auch Unternehmen begegnen keinem steuerlichen Minimalstaat. Der kombinierte gesetzliche Körperschaftsteuersatz einschließlich Gewerbesteuer liegt nach OECD-Daten 2025 bei rund 30,1 Prozent. Zum Vergleich: Schweden liegt bei 20,6 Prozent, die Schweiz bei 19,6 Prozent, Dänemark bei 22 Prozent und Irland bei 12,5 Prozent. Der OECD-Durchschnitt lag 2025 bei rund 24,1 Prozent (OECD, 2025a). Deutschland hat dabei nicht einfach „hohe Steuern“. Das Steuerrecht selbst wächst. Genau jener Bereich, in dem Bürger und Unternehmen ihre finanzielle Beziehung zum Staat organisieren müssen, legte in der ifo-Auswertung seit 2010 beim Regelungsumfang um 83 Prozent zu. Das Bundesfinanzministerium zählt mittlerweile knapp 40 verschiedene Steuerarten (Bundesministerium der Finanzen, 2026). Bier, Strom, Energie, Kraftfahrzeuge, Grund, Grunderwerb, Einkommen, Körperschaften und bald auch Zucker (Deutscher Bundestag, 2026). Auch fiskalisch setzt Deutschland auf Artenvielfalt.
Ein Staat für jeden zweiten Euro
Steuern und Regeln sind allerdings nur Teile der staatlichen Eingriffstiefe. Eine weitere grobe Kennzahl ist die Staatsquote, also das Verhältnis sämtlicher Staatsausgaben zum Bruttoinlandsprodukt. Deutschland erreichte 2025 50,3 Prozent (Statistisches Bundesamt, 2026a). Auch hier hilft der Vergleich. Im OECD-Durchschnitt lagen die Staatsausgaben 2023 bei 42,6 Prozent des BIP. Deutschland lag damals bereits bei 48,4 Prozent und 2024 bei 49,5 Prozent. Frankreich erreichte 2024 57,2 Prozent, Österreich 56,3 Prozent und Finnland 57,5 Prozent; Deutschland ist innerhalb Europas also keineswegs der größte Staat. Die Schweiz kam 2023 dagegen auf 33,2 Prozent. Schweden lag mit 49,4 Prozent praktisch auf deutschem Niveau, Dänemark etwas darunter (OECD, 2025b).
Gerade Schweden und Dänemark zeigen, warum Staatsquote und Regelungsdichte nicht dasselbe sind. Ein Staat kann viel Geld einnehmen und umverteilen und seine Bürger und Unternehmen trotzdem mit vergleichsweise einfachen Verfahren konfrontieren. Unsere X-Achse muss deshalb beide Seiten erfassen: Wie viel wirtschaftliche Ressource läuft durch den Staat – und wie detailliert schreibt er den verbleibenden privaten Bereich vor? Deutschland fällt auf beiden Seiten hoch aus. Frankreich ist fiskalisch noch größer. Schweden ist ebenfalls ein großer Sozialstaat. Deutschland kombiniert die hohe fiskalische Präsenz mit einem stark anwachsenden und vergleichsweise detailreichen Regelungsbestand.
Bürokratie: Das Geld ist nur der angenehme Teil
Der Nationale Normenkontrollrat misst den sogenannten Erfüllungsaufwand von Vorschriften. Das ist sehr alltagsnah: Wie viel Zeit und Geld kostet es Bürger, Unternehmen und Verwaltung, die gesetzlichen Vorgaben tatsächlich einzuhalten? Hier gibt es zunächst eine gute Nachricht. Zwischen Juli 2024 und Juni 2025 sank der zusätzliche jährliche Erfüllungsaufwand neuer Regelungen um rund 3,2 Milliarden Euro. Nach Jahren des Anstiegs gab es damit erstmals eine nennenswerte Entlastung. Der schlechte Teil folgt unmittelbar: Der Normenkontrollrat beziffert die weiterhin bestehenden Bürokratiekosten auf 64 Milliarden Euro jährlich; hinzu kommen seit 2011 per saldo 13,2 Milliarden Euro zusätzlicher jährlicher Erfüllungsaufwand. Der NKR bezeichnet diesen Bestand selbst als zu hohen „Belastungsberg“ (Nationaler Normenkontrollrat, 2025).
Das ist auch deshalb wichtig, weil man mit einer anderen offiziellen Statistik scheinbar das Gegenteil zeigen kann. Der Bürokratiekostenindex des Statistischen Bundesamtes liegt heute unter seinem Ausgangswert von 2012 (Statistisches Bundesamt, 2026b). Das ist kein Widerspruch. Dieser Index misst einen engeren Ausschnitt, vor allem klassische Informationspflichten der Wirtschaft. Der breitere Erfüllungsaufwand umfasst dagegen auch materielle Vorgaben, Umstellungen, Verfahren und sonstige Folgekosten. Der Normenkontrollrat weist selbst darauf hin, dass klassische Informationspflichten zunächst erheblich reduziert wurden, während der weiter gefasste Erfüllungsaufwand danach wieder kontinuierlich stieg. Das ist übrigens ein schönes Beispiel dafür, warum man bei staatlicher Regulierung besser mehrere Messinstrumente verwendet. Mit dem passenden Index kann selbst ein wachsender Verwaltungsstaat schlanker aussehen. Mit mehreren Indizes wird es schwieriger.
Das ifo Institut hat die indirekten Folgen der Bürokratie zusätzlich modelliert. Falck, Guo und Pfaffl (2024) vergleichen internationale Reformepisoden und kommen für Deutschland – allerdings in einem kontrafaktischen Szenario, deshalb darf man da nicht zu viel hineininterpretieren – zu dem Ergebnis, dass ein grundlegender Bürokratieabbau das reale BIP pro Kopf langfristig deutlich erhöhen könnte; für Deutschland beziffern sie die entgangene Wirtschaftsleistung auf bis zu 146 Milliarden Euro jährlich. Das ist eine modellbasierte Schätzung der gesamten volkswirtschaftlichen Folgen einschließlich unterlassener Investitionen, Gründungen und anderer indirekter Effekte. Aber sie ist für die X-Achse interessant: Regulierung kostet nicht nur während des Ausfüllens eines Formulars. Manchmal kostet sie das Vorhaben, das wegen des Formularbergs gar nicht mehr begonnen wird.
Der internationale Vergleich wird unangenehm
Die OECD misst mit ihren Product Market Regulation Indicators regulatorische Hindernisse für Wettbewerb und Unternehmensgründungen. Schaut man insbesondere in die Einzelbereiche, erreicht Deutschland bei den administrativen Anforderungen an neue Unternehmen 2023 einen OECD-Wert von 2,7, der OECD-Durchschnitt liegt bei 1,8. Bei staatlichen Eingriffen in den Betrieb von Dienstleistungsunternehmen steht Deutschland bei 2,0 gegenüber 1,4 im OECD-Mittel. Auch die OECD-Wirtschaftsstudie Deutschland 2025 beschreibt die administrativen Lasten für Unternehmensgründungen als hoch, weist auf fehlende zentrale Anlaufstellen, nicht miteinander verbundene Register sowie überdurchschnittliche Zulassungs- und Qualifikationsanforderungen in Dienstleistungen und Handwerk hin (OECD, 2025c). Bei der Regulierung von Dienstleistungen zählt die OECD Deutschland tatsächlich zu den restriktiveren Ländern. Schweden, Großbritannien, Norwegen, Neuseeland und die Niederlande liegen hier deutlich günstiger; Deutschland befindet sich eher in Gesellschaft von Frankreich, Italien, Belgien oder Österreich. Die Autoren verweisen gerade auf Schweden als Beispiel dafür, dass ein leistungsfähiger Staat nicht zwangsläufig eine komplizierte Verwaltung benötigt.
Wer steht also wo?
Einen wirklichen Minimalstaat findet man unter den entwickelten OECD-Ländern nicht. Am weitesten links liegen je nach Messgröße unterschiedliche Staaten. Die Schweiz kommt dem fiskalisch relativ nahe: Staatsausgaben von 33,2 Prozent des BIP und ein tax wedge von 23 Prozent liegen weit unter Deutschland. Neuseeland weist mit 20,8 Prozent eine besonders geringe Belastung von Arbeit auf. Dänemark, Schweden, Estland, Norwegen und Neuseeland schneiden bei der untersuchten Unternehmensbürokratie sehr gut ab. Irland besitzt einen kleinen fiskalischen Staatsanteil, wobei seine außergewöhnliche Wirtschaftsstruktur mit multinationalen Unternehmen die BIP-Quote nach unten verzerrt. Es gibt also bei der Einmischung des Staates keinen einzelnen „Sieger“; es gibt Staaten, die auf einzelnen Komponenten unserer X-Achse deutlich mehr privaten Raum lassen (Falck et al., 2024; OECD, 2025b, 2026b).
Im Mittelfeld wird es interessanter. Schweden und Dänemark sind keine kleinen Staaten. Sie besteuern und verteilen viel um, liegen bei administrativer und wettbewerblicher Regulierung aber vergleichsweise günstig. Großbritannien und die Niederlande belasten Arbeit wesentlich weniger als Deutschland und besitzen in wichtigen Bereichen niedrigere regulatorische Eintrittshürden (OECD, 2025c, 2026b).
Ganz rechts liegen unterschiedliche Varianten desselben Grundtyps. Frankreich besitzt einen besonders großen fiskalischen Staat. Belgien führt die OECD bei der Belastung des durchschnittlichen Arbeitnehmers an. Österreich kombiniert hohe Staatsausgaben mit erheblichen regulatorischen Barrieren. Und Deutschland? Deutschland gehört klar in diese Gruppe. Es ist fiskalisch nicht ganz Frankreich, beim tax wedge fast Belgien und bei der administrativen Belastung deutlich weniger skandinavisch, als man es bei ähnlich hohen staatlichen Ausgaben vielleicht erwarten dürfte. Obwohl Deutschland nicht überall der Sieger ist, steht es erstaunlich oft im Finale verschiedener Disziplinen der Regulierungsmeisterschaften.
Wenn unsere X-Achse von 0 für einen hypothetischen Minimalstaat bis 10 für einen Staat reicht, der Wirtschaft und Privatleben nahezu vollständig regelt und absorbiert, würde ich Deutschland gegenwärtig etwa bei 8 einordnen. Nicht bei 10: Privateigentum, Vertragsfreiheit, Unternehmensgründungen und große private Handlungsspielräume sind noch mit hinreichender Sicherheit gegeben. Aber: Fast die Hälfte der Arbeitskosten eines Durchschnittsverdieners fließt über Steuern und Sozialbeiträge ab; die Staatsausgaben entsprechen inzwischen mehr als der Hälfte der jährlichen Wirtschaftsleistung; der Umfang des Bundesrechts ist seit 2010 massiv gewachsen; Wirtschaftsrecht hat sich in Normseiten mehr als verdoppelt, Finanz- und Steuerrecht ist um 83 Prozent gewachsen; der Normenkontrollrat misst weiterhin einen gewaltigen Bestand an Bürokratiekosten und die OECD sieht bei Unternehmensgründungen und Dienstleistungen überdurchschnittliche administrative Hürden. Deutschland ist damit ein ausgeprägter Regulierungsstaat. Bei einzelnen Kennzahlen gibt es durchaus Länder weiter rechts, aber nur wenige entwickelte Staaten verbinden eine ähnlich hohe fiskalische Eingriffstiefe mit einer derart dichten und weiterwachsenden administrativen Regelungsstruktur.
Checks & Balances: Die Y-Achse
Dennoch: Ein Staat kann sehr viel regeln und trotzdem liberal-demokratisch bleiben, wenn seine Macht zuverlässig begrenzt, seine Entscheidungen korrigierbar und seine Bürger politisch wirksam bleiben. Deshalb besitzt unser Modell eine zweite Achse.
Diese Achse ist schwieriger zu messen. Gesetze, Steuern, Abgaben und Verordnungen kann man zählen. Bei Checks & Balances genügt die bloße Existenz der Institutionen nicht. Ein Parlament kann tagen und trotzdem wesentliche Entscheidungen nur noch nachträglich nachvollziehen. Ein Gericht kann unabhängig sein und dennoch auf Tatsachengrundlagen zurückgreifen, die aus demselben staatlichen Apparat stammen, dessen Handeln es kontrollieren soll. Eine Opposition kann im Bundestag sitzen und politisch weitgehend wirkungslos bleiben. Wahlen können frei sein, während sich zentrale politische Richtungen über Verträge, EU-Recht, Verwaltungsstrukturen oder parteipolitische Ausschlüsse nur noch schwer verändern lassen. Entscheidend ist deshalb nicht, ob die Kontrollorgane vorhanden sind, sondern ob sie tatsächlich bremsen, korrigieren und Entscheidungen wieder öffnen können. Checks & Balances funktionieren erst dann, wenn Macht an einer anderen Machtgrenze scheitern kann. Die Regierung muss am Parlament scheitern können, die Verwaltung am Gericht, die Behörde an überprüfbarer Evidenz, die politische Mehrheit am Grundrecht und eine Regierung am Wähler. Ebenso wichtig ist der Rückkanal: Ein Bürger muss einen Fehler nicht nur benennen dürfen, sondern eine reale Chance haben, dass sein Einwand gehört, geprüft und gegebenenfalls wirksam wird.
Für unsere Y-Achse müssen wir deshalb nicht fragen, ob Deutschland noch Parlamente, Gerichte, Opposition und Wahlen besitzt. Natürlich besitzt es sie. Die Frage lautet härter: Wie wirksam begrenzen diese Institutionen staatliche Macht noch, wenn es ernst wird? Genau an Krisen und politisch aufgeladenen Großentscheidungen lässt sich das besser erkennen als im normalen Verwaltungsbetrieb. Dort zeigt sich, ob Grundrechte tatsächlich Schranken sind oder nur Abwägungsmaterial, ob Parlamente Richtung geben oder Vollzug legitimieren, ob Gerichte korrigieren oder bestehende Staatsannahmen übernehmen und ob politische Entscheidungen nach einem Regierungswechsel wirklich wieder offen sind.
Beim Klima haben wir das in den letzten 16 Kapiteln mehr als ausführlich besprochen. Hier drei weitere Beispiele.
Corona
Corona zeigte schonungslos, wie schnell sich die tatsächliche Machtverteilung eines Staates von seiner verfassungsrechtlichen Zeichnung entfernen kann. Die Ministerpräsidentenkonferenz steht nicht im Grundgesetz, ist kein Verfassungsorgan, besitzt keine Gesetzgebungskompetenz und ihre Beschlüsse sind rechtlich nicht bindend. Trotzdem wurde sie während der Pandemie zu einem zentralen politischen Entscheidungsraum für Maßnahmen, die tief in elementare Grundrechte eingriffen. Die rechtliche Umsetzung erfolgte anschließend vielfach über Verordnungen der Länder auf Grundlage des Infektionsschutzgesetzes. Politisch bedeutete das: Ein informelles Gremium der Exekutive verständigte sich auf den Kurs, die Exekutive setzte ihn in Recht um, der Bürger hatte ihn zu befolgen. Der dafür eigentlich vorgesehene öffentliche parlamentarische Streit fand bei wesentlichen Entscheidungen jedenfalls nicht dort statt, wo die Richtung festgelegt wurde. Dass die MPK selbst keine Rechtsnorm erlassen konnte, macht diesen Befund noch erschreckender.
Was daraus praktisch werden konnte, ist inzwischen gerichtlich dokumentiert. In Bayern durfte man zeitweise seine Wohnung nur aus einem „triftigen Grund“ verlassen; selbst das alleinige Sitzen auf einer Parkbank zum Lesen eines Buches fiel darunter. Demonstrationen wurden untersagt oder unter generellen Verbotsvorbehalt gestellt. Das Bundesverfassungsgericht musste bereits im April 2020 Behörden daran erinnern, dass pauschale Erwägungen, die gegen jede Versammlung vorgebracht werden könnten, für einen Eingriff in Art. 8 GG nicht genügen und der konkrete Einzelfall geprüft werden muss (Bundesverfassungsgericht, 2020). Auf diese gerichtlichen Grenzen folgte eine institutionell weitreichende Reaktion: Der Gesetzgeber wechselte die Regelungsebene und schrieb die Eingriffe der sogenannten Bundesnotbremse unmittelbar ins Bundesgesetz. Damit konnten Verwaltungsgerichte nicht mehr wie zuvor die zugrunde liegende Verordnung außer Vollzug setzen; über die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes entschied nun Karlsruhe. Der unmittelbare verwaltungsgerichtliche Zugriff auf die gesetzlichen Regeln entfiel, der Rechtsschutz wurde an die Spitze der Gerichtspyramide verlagert. Dass dies kein zufälliger Nebeneffekt war, formulierte der Staatsrechtler Oliver Lepsius 2025 vor der Corona-Enquete des Bundestages klar: Der Verwaltungsrechtsschutz sei durch diese Konstruktion „umgangen“ worden; dies sei damals politisch ein Motiv für die Wahl dieser Eingriffsform gewesen (Lepsius, 2025).
Das Verstörende an Corona war die Geschwindigkeit, mit der sich das Verhältnis zwischen Bürger und Staat umkehrte. Plötzlich musste der Bürger begründen, warum er sein Grundrecht ausüben wollte, während der Staat dessen Einschränkung mit einer Gefahrenlage begründete, die er selbst definierte, bewertete und administrierte. In Pflege- und Behinderteneinrichtungen gab es generelle Besuchsverbote, Ausgangsbeschränkungen und teilweise die Einstellung gemeinschaftlicher Aktivitäten. Menschen, die geschützt werden sollten, verloren damit über Monate wesentliche Teile ihres Privat- und Familienlebens und ihrer Selbstbestimmung. Das Deutsche Institut für Menschenrechte formulierte rückblickend ungewöhnlich hart: Je länger diese Situation anhielt, desto mehr sei sie menschenrechtlich eine mit der Menschenwürde unvereinbare unmenschliche Behandlung gewesen (Deutsches Institut für Menschenrechte, 2021). Mit 2G wurde zudem die gesellschaftliche Teilhabe staatlich danach sortiert, ob jemand geimpft oder genesen war. Einzelhandel, Gastronomie, Kultur und andere Bereiche wurden teilweise nur noch gegen entsprechenden Nachweis zugänglich; Unternehmen mussten den Status ihrer Kunden kontrollieren. Eine medizinische Entscheidung wurde zum Zugangscode für Teile des öffentlichen Lebens. Beim Personal im Gesundheits- und Pflegebereich ging der Staat noch weiter. Das Bundesverfassungsgericht selbst bezeichnete die einrichtungsbezogene Nachweispflicht als funktionales Äquivalent eines direkten Eingriffs in Art. 2 Abs. 2 GG und stellte fest, Betroffene seien de facto vor die Wahl gestellt worden, ihre Tätigkeit aufzugeben oder in den Eingriff in ihre körperliche Integrität einzuwilligen (Bundesverfassungsgericht, 2022).
Noch schwerer wiegt die rechtliche Konstruktion selbst. Der vom Bundestag und der Bundesregierung eingesetzte Sachverständigenausschuss stellte 2022 fest, dass § 5 Abs. 2 IfSG dem Bundesgesundheitsministerium erlaubte, per Rechtsverordnung von einer Vielzahl bestehender Gesetze abzuweichen. Darin sah der Ausschuss gleich zwei eigenständige Verfassungsprobleme: Zum einen werde die in Art. 20 Abs. 3 GG verankerte Normenhierarchie „auf den Kopf gestellt“, weil die Exekutive nicht mehr nur an das Gesetz gebunden sei, sondern dessen Inhalt in erheblichem Umfang selbst verändern könne. Zum anderen verletze die Regelung nach Auffassung des Ausschusses das Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, weil Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung nicht hinreichend begrenzt gewesen seien. Selbst der Kreis der betroffenen Vorschriften war unklar; Schätzungen gingen von rund 1.000 Normen aus. Der Bericht spricht deshalb von einer „Blankovollmacht“ und kommt zu dem ungewöhnlich deutlichen Fazit, die Verlagerung wesentlicher Entscheidungsbefugnisse auf eine kaum angeleitete und zugleich zur Änderung zahlreicher gesetzlicher Regelungen ermächtigte Exekutive werde im rechtswissenschaftlichen Schrifttum „zu Recht ganz überwiegend für verfassungswidrig gehalten“ (Sachverständigenausschuss nach § 5 Abs. 9 IfSG, 2022, S. 105–106).
Migration
Bei der Migration zeigt sich dasselbe Muster in anderer Form. Im September 2015 entschied die Bundesregierung, Flüchtlinge an den deutschen Grenzen nicht zurückzuweisen. Eine vorherige Richtungsentscheidung des Bundestages über diesen Kurs gab es nicht. Die konkrete Rechtsgrundlage ließ sich selbst im Nachhinein nur schwer rekonstruieren. Die Bundesregierung erklärte 2016, Maßnahmen der Zurückweisung kämen bei Flüchtlingen „derzeit nicht zur Anwendung“ und die Entscheidung sei „im Rahmen der bestehenden Zuständigkeiten innerhalb der Bundesregierung“ getroffen worden. Erst später wurde präzisiert, dass der damalige Bundesinnenminister Thomas de Maizière am 13. September 2015 den Präsidenten des Bundespolizeipräsidiums mündlich über die Entscheidung informiert hatte; eine schriftliche Anordnung des Innenministeriums existierte nicht (Deutscher Bundestag, 2018).
Die Wissenschaftlichen Dienste des Bundestages hielten noch 2017 fest, dass aus den Antworten der Bundesregierung nicht eindeutig hervorging, ob § 18 Abs. 4 Nr. 1 oder Nr. 2 AsylG die maßgebliche Grundlage gewesen war und ob Deutschland sich auf europarechtliche Zuständigkeit, das Selbsteintrittsrecht nach Dublin III oder eine ministerielle Anordnung stützte. 2018 fiel der Befund noch schärfer aus: Schon der entscheidungserhebliche Sachverhalt war nicht hinreichend geklärt; hinzu kamen ungeklärte Fragen des Unionsrechts, des § 18 AsylG und der verfassungsrechtlich erforderlichen Mitwirkung des Bundestages. Eine belastbare Einordnung in Mehrheits- und Minderheitsmeinungen war nicht einmal möglich, weil die rechtswissenschaftliche Diskussion „höchst heterogen“ verlief (Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, 2017, 2018). Soll heißen: Ob eine der folgenreichsten politischen Entscheidungen der jüngeren Bundesrepublik rechtmäßig war, ließ sich nicht abschließend klären, weil der Staat selbst weder den entscheidungserheblichen Sachverhalt noch seine konkrete Rechtsgrundlage so dokumentiert hatte, dass diese Frage eindeutig beantwortet werden konnte.
Parallel änderte die Verwaltung den Vollzug selbst. Das BAMF setzte Dublin-Überstellungen syrischer Antragsteller vom 21. August bis Ende Oktober 2015 aus und übernahm damit zeitweise Verfahren, für die nach den regulären Dublin-Kriterien andere Mitgliedstaaten zuständig sein konnten (Grote et al., 2016). Eine Entscheidung mit erheblichen Folgen für Migrationsbewegungen, Zuständigkeiten und staatliche Belastungen wurde damit administrativ vollzogen, ohne dass ihr eine eigenständige parlamentarische Grundsatzentscheidung oder eine vorherige Wahlentscheidung über diesen Kurs vorausging. Die Exekutive bestimmte die Richtung, die Verwaltung änderte ihre Praxis, und selbst im Nachhinein blieb die rechtliche Konstruktion nur schwer greifbar. Politisch verlagerte sich der Streit anschließend zunehmend von der Frage, ob dieser Kurs rechtlich gedeckt, demokratisch legitimiert und institutionell sauber zustande gekommen war, auf die moralische Bewertung seiner Kritiker. Damit wurde aus einer offenen Rechts- und Richtungsfrage schrittweise eine Gesinnungsfrage: Nicht mehr die Entscheidung stand im Zentrum, sondern der Charakter dessen, der sie in Frage stellte.
Ukraine
Beim Krieg gegen die Ukraine erreicht die operative Gewissheit eine neue Stufe. Für den Ausgangspunkt gibt es einen starken völkerrechtlichen Befund: Am 24. Februar 2022 griff Russland die Ukraine militärisch an. Die UN-Generalversammlung wertete dies mit 141 gegen fünf Stimmen bei 35 Enthaltungen als Aggression unter Verletzung von Art. 2 Abs. 4 der UN-Charta und verlangte den vollständigen Rückzug der russischen Truppen. Der Internationale Gerichtshof ordnete wenige Wochen später im Verfahren zur Genozidkonvention mit 13 zu zwei Stimmen an, Russland müsse die am 24. Februar begonnenen militärischen Operationen aussetzen (Generalversammlung der Vereinten Nationen, 2022; Internationaler Gerichtshof, 2022). Diese durchaus belastbare Grundlage beantwortet allerdings weder die gesamte Vorgeschichte des Konflikts noch jede Frage nach NATO-Osterweiterung, Maidan, Donbas, Minsk I und II, russischen Sicherheitsinteressen, ukrainischer Innenpolitik oder dem Verhalten westlicher Staaten. Ursache, Rechtfertigung und Rechtswidrigkeit sind verschiedene Kategorien. Gerade ein illegal begonnener Krieg kann eine komplizierte Vorgeschichte besitzen.
Die politische Kommunikation behandelte diese Trennung bald weniger großzügig. Bereits im März 2022 setzte die Europäische Union die Sendetätigkeit von RT und Sputnik aus. Inzwischen umfasst das Verbot zahlreiche russische Medien und ausdrücklich auch die Verbreitung über Websites, Apps, Plattformen und Internetprovider. Die Begründung lautet, diese Medien seien Instrumente systematischer russischer Desinformation und Informationsmanipulation und bedrohten damit öffentliche Ordnung und Sicherheit der Union (Rat der Europäischen Union, 2022). Eine politische Institution entscheidet, welche Quelle Propaganda ist, und schränkt anschließend den Zugang genau zu jener Quelle ein, anhand derer der Bürger diese Bewertung selbst überprüfen könnte. Zudem: Der Europäische Gerichtshof entschied im Juli 2026, dass selbst eine natürliche Person als „Betreiber“ unter das Verbreitungsverbot fallen kann, wenn sie RT-Inhalte auf einer eigenen Website zugänglich macht; kommerzielle Tätigkeit ist dafür nicht erforderlich. Aus dem Verbot eines russischen Staatssenders ist damit ein Verbot seiner Weiterverbreitung geworden, das auch Privatpersonen treffen kann (Gerichtshof der Europäischen Union, 2026).
Noch weiter geht das europäische Sanktionsregime gegen „destabilisierende Aktivitäten Russlands“. Im Mai 2025 setzte der Rat unter anderem die deutschen beziehungsweise deutschstämmigen Publizisten Alina Lipp und Thomas Röper auf die Sanktionsliste. Die Begründungen nennen unter anderem die systematische Verbreitung von Fehlinformationen über den Krieg, die Delegitimierung der ukrainischen Regierung, die Beeinflussung der deutschen öffentlichen Meinung, russische Propagandanarrative und bei Röper zusätzlich seine Tätigkeit bei den russisch organisierten Referenden in besetzten Gebieten. Die Folgen sind: Gelder und wirtschaftliche Ressourcen der Gelisteten werden eingefroren, und Dritte dürfen ihnen grundsätzlich keine Gelder oder wirtschaftlichen Ressourcen zur Verfügung stellen. Seit Dezember 2025 steht auch der ehemalige Schweizer Oberst und Nachrichtendienstanalyst Jacques Baud auf dieser Liste. Der Rat begründet dies mit seiner Tätigkeit als Sprachrohr prorussischer Propaganda und der Verbreitung von Verschwörungstheorien und ordnet seine Publikationen als Informationsmanipulation ein, die russische Politik zur Destabilisierung der Ukraine unterstütze (Rat der Europäischen Union, 2025a, 2025b).
Ob die sanktionierten Personen recht haben, muss durch Prüfung ihrer Aussagen entschieden werden. Stattdessen bewertet ein politisches Organ der Europäischen Union deren Qualität und politische Wirkung und knüpft daran massive wirtschaftliche Sanktionen gegen Publizisten. Für wissenschaftliches Denken ist diese Konstruktion ausgesprochen unbequem. Auch Propaganda ist Quellenmaterial. Gerade ihre Behauptungen müssen mit anderen Quellen abgeglichen werden. Wer wissen will, warum Russland handelt, welche Behauptungen die russische Regierung aufstellt, welche Ereignisse sie anders darstellt und an welchen Stellen ihre Darstellung den überprüfbaren Tatsachen widerspricht, muss genau dieses Material lesen können. Quellenkritik funktioniert durch Vergleich. Ein Historiker würde niemals auf die Idee kommen, nur die Verlautbarungen einer Kriegspartei zu lesen, weil die andere Seite bekanntermaßen Propaganda produziert. Hier erscheint wieder die operative Gewissheit: Eine offizielle Bewertung wird aus dem offenen Erkenntnisprozess genommen und begründet gleichzeitig staatliches Handeln. Damit entscheidet der Staat nicht mehr nur auf Grundlage einer bestimmten Wirklichkeitsdeutung; er beginnt zugleich, den Raum zu kontrollieren, in dem diese Deutung noch bestritten werden kann.
Wie weit diese Logik reichen kann, zeigte Rumänien. Călin Georgescu gewann im November 2024 überraschend die erste Runde der Präsidentschaftswahl. Das Verfassungsgericht bestätigte das Ergebnis zunächst nach einer Neuauszählung, annullierte wenige Tage später jedoch den gesamten Wahlgang unter Verweis auf Geheimdienstinformationen über Manipulationen der Onlinekampagne und mögliche ausländische Einflussnahme. Die Wahl wurde vollständig wiederholt (Venedig-Kommission, 2025). Damit nicht genug: Als Georgescu zur Wiederholungswahl im Mai 2025 erneut antreten wollte, verweigerte ihm die Zentrale Wahlbehörde die Kandidatur; das Verfassungsgericht bestätigte diesen Ausschluss einstimmig. Der Sieger der ersten Wahlrunde durfte bei der angeordneten Wiederholung also gar nicht mehr kandidieren (Curtea Constituțională a României, 2025).
Dazu urteilte die Venedig-Kommission des Europarates anschließend: Eine Wahlannullierung dürfe nur als ultima ratio erfolgen; die Tatsachen müssten klar festgestellt und die Unregelmäßigkeiten so erheblich sein, dass sie das Ergebnis beeinflusst haben können. Entscheidungen müssten die konkreten Verstöße und die zugrunde liegenden Beweise präzise benennen. Besonders deutlich ist der Hinweis, eine Wahlannullierung dürfe nicht allein auf geheimdienstlichen Erkenntnissen beruhen, weil dann Transparenz und Überprüfbarkeit fehlen. Ebenso reicht der bloße Erfolg eines Kandidaten in sozialen Medien nicht als Beweis unzulässiger Manipulation (Venedig-Kommission, 2025).
Wenn die Kontrolle das Vertrauen verliert
Mit diesen Fällen wird aus politischen Fehlentscheidungen eine Frage der Staatsform. Ihr gemeinsamer Kern ist die Rückbindung von Macht. Ein liberaler Rechtsstaat darf tief eingreifen, wenn außergewöhnliche Umstände dies rechtfertigen. Seine Qualität entscheidet sich daran, wer die Tatsachengrundlage dieses Eingriffs überprüfen kann, wer widersprechen darf, welches Gericht tatsächlich korrigieren kann und ob eine einmal getroffene Entscheidung politisch wieder geöffnet werden kann. Genau dafür gibt es Checks & Balances. Sie sollen verhindern, dass eine Institution zugleich Problem definiert, Evidenz bewertet, Maßnahme bestimmt und anschließend ihre eigene Entscheidung bestätigt.
Vertrauen entsteht dort, wo Kontrolle sichtbar funktioniert. Der Bürger vertraut Institutionen, wenn eine an einer anderen scheitern kann. Das Parlament muss die Regierung begrenzen können, Gerichte müssen Verwaltung und Gesetzgeber korrigieren können, Öffentlichkeit muss Entscheidungen angreifen können und eine Wahl muss einen politischen Kurs tatsächlich veränderbar halten. Dieses Vertrauen ist in den letzten Jahren stark geschwunden. Allensbach ermittelte Ende 2025 für das Bundesverfassungsgericht noch 63 Prozent „sehr viel“ oder „ziemlich viel“ Vertrauen – deutlich mehr als für die übrigen politischen Institutionen, aber erheblich weniger als die 81 Prozent des Jahres 2021. Dem Bundestag vertrauten noch 36 Prozent, der Bundesregierung 28 Prozent, den Medien 22 Prozent und den Parteien 17 Prozent. Selbst das stärkste institutionelle Korrektiv hat damit innerhalb weniger Jahre erheblich an Vertrauen verloren (Institut für Demoskopie Allensbach [IfD], 2025). Die OECD kommt mit einer anderen Methodik zum selben Grundbild. 2025 hatten lediglich 35 Prozent der Deutschen hohes oder moderat hohes Vertrauen in die Bundesregierung, 25 Prozent in die politischen Parteien. Gerichte lagen mit 58 Prozent und die Polizei mit 64 Prozent deutlich höher. Besonders aufschlussreich ist ein anderer Wert: Nur 28 Prozent hatten den Eindruck, Menschen wie sie hätten tatsächlich Einfluss darauf, was die Regierung tut. Genau diese wahrgenommene politische Stimme gehört nach der OECD zu den stärksten Faktoren für Institutionenvertrauen (OECD, 2026a).
Noch härter fällt die Frage nach der schlichten Funktionsfähigkeit aus. In der dbb-Bürgerbefragung 2025 hielten 73 Prozent den Staat angesichts seiner Aufgaben für überfordert; 70 Prozent glaubten nicht, dass sich daran unter der neuen Bundesregierung etwas ändern werde. An erster Stelle der genannten Problemfelder stand ausgerechnet die Asyl- und Flüchtlingspolitik. Das ist eine eigenartige Lage: Ein Staat erweitert seit Jahrzehnten seine Regulierung, bindet immer größere Teile gesellschaftlichen Handelns an Vorgaben, Nachweise und Verfahren und wird gleichzeitig von fast drei Vierteln seiner Bürger für überfordert gehalten (dbb beamtenbund und tarifunion, 2025).
Die institutionelle Rückbindung politischer Macht wird von einem erheblichen Teil der Bevölkerung nicht mehr als zuverlässig erlebt. Der Staat verlangt immer mehr Vertrauen in seine Diagnosen, seine Experten, seine Verwaltung und seine langfristigen Entscheidungen, während das Vertrauen in genau diese politische Ordnung erodiert. Besonders problematisch wird das dort, wo gleichzeitig die Korrekturwege schwächer werden: Entscheidungen wandern in internationale Verträge, europäisches Recht, exekutive Verfahren oder langfristige Bindungen; Informationsräume werden reguliert; Rechtswege werden enger; wissenschaftliche und politische Institutionen verweisen gegenseitig aufeinander. Der Bürger erlebt dann einen Staat, der immer mehr von ihm verlangt und immer weniger den Eindruck vermittelt, selbst noch wirksam korrigierbar zu sein.
Ist Deutschland bereits verwaltungsautoritär?
Nach dem Maßstab dieses Modells lautet die Antwort inzwischen: ja. Deutschland steht weit rechts auf der X-Achse und hat sich auf der Y-Achse deutlich nach unten bewegt. Entscheidend ist die Richtung, in der sich das System über Jahre verändert hat: immer mehr staatliche Steuerung, immer mehr langfristig gebundene Politik, immer mehr Entscheidungen außerhalb unmittelbar korrigierbarer Wahlentscheidungen – bei gleichzeitig sinkender Fähigkeit des Bürgers, diese Entscheidungen wieder zu öffnen. Verwaltungsautoritarismus bezeichnet in unserem Modell genau diese Kombination: rechtsstaatliche Form, demokratische Institutionen und regelmäßige Wahlen bei hoher administrativer Eingriffstiefe und nachlassender politischer Korrekturfähigkeit. Der Staat bleibt rechtsförmig. Seine Macht wird trotzdem schwerer zurückzuholen.
Der Weg dorthin begann lange vor Corona. Die Finanzkrise war ein früher Bruch. Banken gingen enorme Risiken ein, Staaten retteten sie mit Steuergeldern, Zentralbanken stabilisierten, Parlamente legitimierten vielfach unter erheblichem Zeitdruck. Die Sprache jener Jahre hieß „systemrelevant“, „marktsensibel“, „europäisch geboten“ und vor allem „alternativlos“. Verantwortung wanderte dabei nach oben und außen: Europäische Zentralbank, EU, Rettungsmechanismen, internationale Standards und Finanzmärkte wurden zu Akteuren, auf deren Vorgaben nationale Politik verwies. Fritz Scharpf hatte dieses Problem europäischer Mehrebenenpolitik bereits vor der Krise beschrieben: Nationale Demokratien verlieren Steuerungsfähigkeit, während die europäische Ebene den Verlust demokratischer Rückbindung nur unvollständig ersetzt (Scharpf, 1999). Für unser Modell ist das die erste wichtige Verschiebung auf der Y-Achse. Der Bürger wählt national, zentrale Entscheidungsspielräume liegen aber zunehmend auf Ebenen, die seine Stimme nur mittelbar erreicht.
Seitdem wiederholt sich ein Muster: Entscheidungen wandern zur Exekutive, auf europäische oder internationale Ebenen und in langfristige institutionelle Bindungen. Nationale Politik vollzieht, verweist für die Begründung aber auf europäische Vorgaben, internationale Koordination, wissenschaftliche Empfehlungen oder bereits bestehende Verpflichtungen. Dabei verschwimmt häufig, was tatsächlich rechtlich bindend und was Empfehlung, Koordination oder politische Selbstbindung ist. Die WHO definiert ihre temporären Empfehlungen im Rahmen der Internationalen Gesundheitsvorschriften ausdrücklich als nicht rechtsverbindlich (World Health Organization [WHO], 2024); die Internationalen Gesundheitsvorschriften als Rechtsrahmen sind dagegen verbindlich (WHO, 2025). Der UN-Migrationspakt ist ebenfalls nicht rechtsverbindlich (Generalversammlung der Vereinten Nationen, 2018, Ziff. 7). Politisch wurde diese Differenz häufig kaum sichtbar gemacht. Der Staat behält die Entscheidungsmacht und verlagert die Verantwortung nach außen: selbst beschlossen, international begründet, national vollzogen.
Krisen sind deshalb die Belastungsprobe der Y-Achse. Dort zeigt sich, ob Parlament, Grundrechte, Gerichte und Öffentlichkeit tatsächlich Grenzen staatlicher Macht bilden. Die untersuchten Fälle zeigen unterschiedliche Mechanismen derselben Verschiebung: exekutive Verdichtung bei Corona, administrative Richtungsentscheidung bei der Migration, operative Gewissheit beim Klima und Informationsregulierung im Ukrainekrieg. Gemeinsam ist ihnen, dass staatliche Handlungsmacht schneller wächst als die Möglichkeiten des Bürgers, die zugrunde liegende Diagnose unabhängig zu überprüfen und politisch zu korrigieren.
Wenn Widerspruch kalkulationspflichtig wird
Für die Diagnose des Verwaltungsautoritarismus ist Meinungsfreiheit zentral. Moderne Steuerung arbeitet oft über Folgekosten statt über Verbote. Berufliche, soziale, wirtschaftliche oder plattformbezogene Konsequenzen, Meldestrukturen, Plattformregeln, Förderbedingungen, dienstrechtliche Erwartungen und Reputationsrisiken erzeugen einen Raum, in dem der Bürger seine Äußerung vorab kalkuliert. Genau dafür kennt die Forschung den Begriff der chilling effects. Büchi, Festic und Latzer (2022) beschrieben, wie wahrgenommene digitale Beobachtung legitime Kommunikation einschränken kann; Festic et al. (2026) fanden später kausale Evidenz dafür, dass wiederholte Konfrontation mit Dataveillance die Bereitschaft zur Informationssuche, Meinungsäußerung und Informationsweitergabe reduziert. Öffentlichkeit kontrolliert Macht nur, wenn Menschen widersprechen können, ohne vorher die möglichen Kosten für den Widerspruch zu kalkulieren. Ein weiterer Teil dieser Reihe wird sich deshalb eigens mit dem Zustand der Meinungsfreiheit und den Mechanismen solcher Vorfeldkontrolle beschäftigen.
Der Verwaltungsautoritarismus arbeitet vorzugsweise durch Konditionierung statt durch offene Verbote. Die Wohnung darf gebaut werden, wenn sämtliche Vorgaben erfüllt sind. Das Unternehmen darf produzieren, wenn berichtet, geprüft und dokumentiert wird. Energie, Mobilität und Konsum bleiben möglich, erhalten aber politisch erwünschte und unerwünschte Formen und Preisaufschläge, wenn unerwünschtes Verhalten geregelt werden soll. Äußerungen bleiben erlaubt, während ihre möglichen Folgekosten steigen. Der Bürger besitzt seine Rechte weiterhin, doch ihre Ausübung wird zunehmend genehmigungs-, nachweis-, kosten- oder risikobehaftet. Freiheit verschwindet dabei zentimeterweise.
In einer liberalen Demokratie müssen Checks & Balances für den Bürger erfahrbar funktionieren. Eine Wahl muss Kursänderung ermöglichen. Ein Gericht muss staatliche Macht sichtbar begrenzen können. Ein Parlament muss politische Richtung mitbestimmen und darf nicht zum nachträglichen Legitimationsbetrieb exekutiver Entscheidungen werden. Öffentlichkeit muss Widerspruch transportieren können. Ein institutioneller Fehler muss einen Rückweg besitzen. Deutschland erfüllt diese Bedingung immer schlechter. Kontrolle greift in zentralen Fällen zu spät oder nur begrenzt; politische Verantwortung verteilt sich über nationale, europäische und internationale Ebenen; zentrale Richtungsentscheidungen werden der unmittelbaren Wahlentscheidung entzogen oder anschließend institutionell verfestigt; öffentliche Gegenrede wird zunehmend kostspieliger; und ein großer Teil der Bevölkerung erlebt sich selbst kaum noch als politisch wirksam. Damit liegt Deutschland im Modell bereits im Bereich des Verwaltungsautoritarismus: weit entfernt vom klassischen autoritären Regime, aber ebenso eindeutig außerhalb des liberal-demokratischen Referenzbereichs.
Die Umkehr verlangt mehr als ein paar abgeschaffte Gesetze oder digitalisierte Formulare. Sie verlangt, die Richtung des Dienstverhältnisses wiederherzustellen: vom Staat zum Bürger, nicht vom Bürger zum Staatsziel. Der Staat ist das Werkzeug des Souveräns. Wo der Souverän zum Werkzeug des Staates wird, ist die Grenze überschritten. Wie wir diese Richtung zurückdrehen können, ist Thema des zweiten Teils der Reihe „Unsere Demokratie™“.
Literatur
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