Der Staat, den man möglichst wenig bemerkt
Teil 2 endete mit einer einfachen Frage: Kann ein Land noch Heimat sein, wenn seine Bürger darin nicht mehr wirksam mitspielen können? Der Ausgangspunkt dafür war Bronfenbrenners Exosystem (Bronfenbrenner, 1977), also jene äußere Ebene, die auf unser Leben wirkt, obwohl wir selbst nicht ständig an ihr beteiligt sind. Politisch übersetzt ist das zunächst eine ausgesprochen vernünftige Konstruktion. Familie, Verein, Betrieb und Gemeinde können vieles selbst regeln. Autobahnen, Landesverteidigung, schwere Kriminalität, überregionale Netze, Gerichte und eine einheitliche Rechtsordnung brauchen dagegen Institutionen mit größerer Reichweite. Dafür ist der Staat da. Er übernimmt das, was der Nahraum nicht sinnvoll alleine leisten kann, und hält dem Bürger damit den Rücken frei.
Im Idealfall merkt man von einem großen Teil dieser Arbeit wenig. Die Straße ist befahrbar, Verträge gelten, Eigentum wird geschützt, Gerichte entscheiden, Polizei greift ein, wenn sie gebraucht wird. Regeln sind bekannt, Zuständigkeiten klar und Verfahren verlässlich. Der Staat muss dabei nicht überall mitspielen. Er muss dafür sorgen, dass gespielt werden kann. Genau das ist die dienende Funktion des Exosystems: Es hält den gemeinsamen Rahmen, damit darunter möglichst viel eigenes Leben stattfinden kann.
Der Begriff „öffentlicher Dienst“ trifft diese Idee erstaunlich genau. Der Staat verleiht seinen Beamten eine besondere Stellung, weil ihre Arbeit gerade nicht von persönlicher Gefälligkeit, Parteitreue oder wirtschaftlicher Abhängigkeit geprägt sein soll. Art. 33 Abs. 4 GG sieht für hoheitsrechtliche Befugnisse in der Regel ein öffentlich-rechtliches Dienst- und Treueverhältnis vor. § 33 Abs. 1 BeamtStG verpflichtet Beamte, „dem ganzen Volk, nicht einer Partei“ zu dienen und ihre Aufgaben unparteiisch und gerecht zu erfüllen. Lebenszeit- und Alimentationsprinzip schützen diese Unabhängigkeit. Das Bundesverfassungsgericht leitet daraus eine stabile, gesetzestreue und unparteiische Amtsführung ab (Bundesverfassungsgericht, 2018a, 2018b). Oder kürzer: Der öffentliche Dienst wurde geschützt, damit er dienen kann, ohne irgendwem gefügig sein zu müssen.
Die Richtung dieses Dienstverhältnisses ist im Grundgesetz eindeutig. „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus“, heißt es in Art. 20 Abs. 2 GG. Der Bürger ist der Souverän. Er überträgt Macht, finanziert den Apparat, akzeptiert das Gewaltmonopol und wählt diejenigen, die politische Richtung geben sollen. Verwaltung setzt diesen Auftrag um. Der Rückkanal heißt Demokratie: Eine neue Mehrheit muss den Auftrag verändern können. Wenn Ziele nicht mehr vom Souverän ausgehen, sondern aus einer entfernten institutionellen Ordnung zu ihm zurückkehren, dreht sich die Richtung des Dienstes. Dann wird aus dem politischen Auftrag eine Vorgabe an den Auftraggeber.
Teil 2 hat diesen Rückkanal als Kern politischer Heimat beschrieben. Wer betroffen ist, muss die Regeln seines Gemeinwesens verstehen, beeinflussen und im Konfliktfall verändern können. Das verlangt keine tägliche Volksabstimmung über jede Verwaltungsvorschrift. Es verlangt etwas Elementareres: Die politische Kette muss rückwärts begehbar bleiben. Der Bürger gibt einen Auftrag nach oben; bei einer neuen Mehrheit muss derselbe Weg die Richtung wieder nach unten verändern. Ein Staat hingegen, der seine Bürger wirksam bindet, selbst aber kaum noch von ihnen umgesteuert werden kann, hat das demokratische Dienstverhältnis praktisch auf den Kopf gestellt.
Die Beule wächst nach außen
Bronfenbrenners Modell kannte eine äußere Ebene. Die politische Wirklichkeit hat daraus längst eine dicke Beule gemacht. Oberhalb von Gemeinde, Land und Bund liegt heute eine weitere institutionelle Landschaft: Europäische Union, internationale Verträge, Bündnisse, Gerichte, Fachorganisationen, Standardisierungssysteme und dauerhafte Koordinationsmechanismen. Die Politikwissenschaft beschreibt diese Verteilung politischer Autorität als Multi-Level Governance (Hooghe & Marks, 2003). Für den Bürger bedeutet sie vor allem eines: Zwischen seiner Lebenswirklichkeit und dem Ort, an dem politische Ziele entstehen, liegen mehr Ebenen als früher.
Bei der Europäischen Union ist diese Verlagerung besonders konkret. Die Mitgliedstaaten haben der Union Hoheitsrechte übertragen. Innerhalb dieser Zuständigkeiten gelten Verordnungen unmittelbar; Richtlinien setzen verbindliche Ziele, die in nationales Recht umgesetzt werden müssen. Die Kommission beschreibt diesen Mechanismus ohne Umschweife: Verordnungen gelten automatisch, Richtlinien verpflichten die Mitgliedstaaten zur Umsetzung (Europäische Kommission, n.d.). Der Bundestag bleibt Gesetzgeber, aber er ist in diesen Fällen nicht mehr der Ort, an dem der politische Auftrag vollständig beginnt. Ein erheblicher Teil der Richtung ist bereits gesetzt, bevor der deutsche Gesetzestext entsteht.
Außerhalb der EU funktioniert die Bindung anders. Ein völkerrechtlicher Vertrag kann Deutschland rechtlich verpflichten, ein Bündnis kann dauerhaft Planung und Fähigkeiten koordinieren, ein internationales Zielsystem kann politische Prioritäten über Jahre stabilisieren. Diese Dinge haben sehr verschiedene Rechtsqualitäten. Politisch wirksam sein können sie trotzdem. Für die Frage nach dem Souverän zählt deshalb nicht nur, ob irgendwo „international“ draufsteht, sondern wie stark der jeweilige Pfad die spätere nationale Entscheidung tatsächlich bindet.
Wie tief dieser Prozess reicht, zeigte schon die europäische Verfassungskrise von 2005. Frankreich und die Niederlande lehnten den Vertrag über eine Verfassung für Europa in Volksabstimmungen ab. Damit war der Verfassungsvertrag gescheitert. Die institutionelle Richtung endete damit nicht. Nach einer zweijährigen Denkpause entstand der Vertrag von Lissabon. Das Europäische Parlament hält selbst fest, dass dieser neue Vertrag den Großteil der wesentlichen Errungenschaften des Verfassungsvertrags bewahrte (Europäisches Parlament, 2026). Die beiden Neins stoppten die Integrationsrichtung nicht. Und Deutschland ging gar nicht erst soweit, das Volk zu befragen – sondern ratifizierte den Vertrag parlamentarisch.
Der Vorgang ist deshalb so wichtig, weil er das Grundproblem des Mehrebenensystems zeigt. Politische Entscheidungen verschwinden nicht einfach aus der Demokratie; sie wandern in andere Arenen. Dort gelten andere Mehrheiten und andere Änderungsverfahren. Eine nationale Wahl kann eine Regierung austauschen, aber keinen europäischen Vertrag einseitig neu schreiben. Je höher eine Entscheidung verankert wird, desto größer wird ihre Reichweite und desto kleiner wird die unmittelbare Korrekturmacht einer einzelnen nationalen Mehrheit. Aus politischer Stabilität kann politische Verfestigung werden.
Damit ist der entscheidende Punkt erreicht. In den übertragenen Zuständigkeitsbereichen liegt das letzte rechtliche Wort nicht mehr ausschließlich auf nationaler Ebene. Unionsrecht besitzt Anwendungsvorrang. Gemeinsame Verträge und internationale Verpflichtungen binden später gewählte Parlamente. Der nationale Gesetzgeber entscheidet weiter, aber immer häufiger innerhalb eines Rahmens, den er nicht allein öffnen, schließen oder verändern kann. Ältere Studien zur Europäisierung deutscher Gesetzgebung zeigten bereits hohe Anteile europäischer Prägung in Umwelt-, Agrar- und Wirtschaftspolitik; unter Einbeziehung unmittelbar geltender Verordnungen lagen die Werte in einzelnen Bereichen bei drei Vierteln oder mehr (Töller, 2010, 2014). Uns interessierte deshalb eine härtere und aktuellere Frage: Wie sieht das für ein komplettes Gesetzgebungsjahr aus?
Wir zählen selbst nach
Wir haben dafür sämtliche Gesetze untersucht, die der Deutsche Bundestag im Kalenderjahr 2025 verabschiedete. Die Jahresstatistik des Bundestages nennt 118 Gesetze: 22 noch in der 20. Wahlperiode und 96 in der 21. Wahlperiode (Deutscher Bundestag, 2026a). Die Grundgesamtheit beginnt damit beim parlamentarischen Beschluss und nicht bei der Verkündung im selben Kalenderjahr. Das klingt nach einer Kleinigkeit und erwies sich als entscheidend. Einige 2025 beschlossene Gesetze wurden erst 2026 verkündet. Zustimmungsgesetze zu internationalen Verträgen stehen zudem regelmäßig in Teil II des Bundesgesetzblatts. Wer nur das Bundesgesetzblatt Teil I eines Jahres durchsucht, zählt an der tatsächlichen Gesetzgebung vorbei.
Die 118 Fälle mussten deshalb vom parlamentarischen Beschluss her rekonstruiert werden. Wir glichen Bundestagsbeschlüsse, Drucksachen, Bundesgesetzblatt Teil I und II, spätere Verkündungen und bei Bedarf den weiteren Verlauf im Bundesrat miteinander ab. Das Schuldnerberatungsdienstegesetz zeigt, wie lang dieser Weg werden kann: Der Bundestag beschloss es im November 2025 zur Umsetzung der europäischen Verbraucherkreditrichtlinie; der Bundesrat verweigerte im Mai 2026 zunächst die Zustimmung, erst im September 2026 kam ein Vermittlungsergebnis zustande (Deutscher Bundestag, 2025i, 2026c). Für unsere Zählung bleibt es ein Gesetz des Jahres 2025, weil dort die parlamentarische Entscheidung fiel.
Danach begann die eigentliche Arbeit. Für jedes Gesetz wurde zunächst der unmittelbare Treiber bestimmt. War das Gesetz im Kern eine nationale politische Entscheidung? Setzte es verbindliches EU-Recht um? Folgte es einer völkerrechtlichen Verpflichtung? Oder wirkten mehrere Ebenen zusammen? Entscheidend war der Kausalpfad. Ein europäischer Begriff in der Begründung, die bloße Vereinbarkeit mit EU-Recht oder ein politischer Verweis auf internationale Ziele reichte nicht. Der externe Bezug musste erklären, warum dieses Gesetz in dieser Form oder zu diesem Zeitpunkt entstand.
Damit entstand eine bewusst strenge Typologie. EU-1 bezeichnete die unmittelbare Umsetzung oder Durchführung verbindlichen Unionsrechts. INT-1 erfasste eine tragende völkerrechtliche Bindung. MIX stand für Fälle, in denen mehrere externe Rechtsquellen zusammenwirkten. EU-2 und INT-2 blieben für stärkere Rahmen- und Koordinationswirkungen reserviert, bei denen der deutsche Gesetzgeber noch mehr eigene Wahl behielt. NAT schließlich bedeutete: Der unmittelbare Gesetzgebungsimpuls ist national. Diese Kategorien sagen nichts darüber aus, ob man die zugrunde liegende Politik gut oder schlecht findet. Sie beantworten nur die Herkunftsfrage.
Zusätzlich bewerteten wir die Stärke dieses Zusammenhangs. PRIMARY bezeichnet einen Treiber, der für das Gesetz als Ganzes tragend ist. Das Schuldnerberatungsdienstegesetz ist ein sauberer Fall: Die europäische Verbraucherkreditrichtlinie verlangte den Zugang zu unabhängigen Schuldnerberatungsdiensten; das deutsche Gesetz setzt genau diese Vorgabe um (Deutscher Bundestag, 2025i). PARTIAL erfasst Gesetze, bei denen ein wesentlicher Teil auf einer externen Vorgabe beruht, der Gesamtzweck aber breiter oder national gesetzt ist. Das Standortfördergesetz dient national der Förderung privater Investitionen und des Finanzstandorts, enthält zugleich wesentliche Anpassungen an verbindliche europäische Kapitalmarktakte. INCIDENTAL markiert einen realen, aber für das Gesamtgesetz nebensächlichen Bezug. Beim FAG-Änderungsgesetz 2025 stand einer knapp 27 Millionen Euro großen Flüchtlingskostenabrechnung ein Paket aus Kommunalkompensationen und weiteren nationalen Finanzregelungen in Milliardenhöhe gegenüber. Der externe Bezug existiert; er trägt das Gesetz nicht.
Diese Unterscheidung war nötig, weil sich eine Einflussquote sonst beliebig aufblasen ließe. Wer jeden internationalen Sachzusammenhang mitzählt, misst am Ende nur, dass Deutschland Teil einer vernetzten Welt ist. Unsere Frage war enger: Wer setzt den politischen Kausalimpuls? Deshalb folgte nach der Erstklassifikation ein Grenzfallaudit. Haushalte, Sondervermögen, Klima, Energie, Verteidigung, NATO-Bezüge und formal nationale Gesetze mit möglichen Rückbindern wurden noch einmal geprüft. Rechtliche Bindung, institutionelle Koordination, Zweckpfad und nationale Instrumentenwahl blieben getrennt. Wir wollten keine möglichst hohe Zahl. Wir wollten wissen, wie viel nationale Gesetzgebung nach einem strengen Gegenfaktualtest tatsächlich noch national beginnt.
38 Prozent: der harte Kern
Der erste Befund sitzt. Bei 45 von 118 Gesetzen, also 38,1 Prozent, prägt eine bindende europäische oder völkerrechtliche Vorgabe den Kern des Gesetzes. Das ist die engste Lesart: nur harte externe Bindung und nur dort, wo sie PRIMARY ist. Ein klassischer Fall ist das NIS-2-Umsetzungs- und Cybersicherheitsstärkungsgesetz. Die EU-Richtlinie setzt verbindliche Sicherheitsanforderungen, Meldepflichten und Sanktionen; der deutsche Gesetzgeber übernimmt diese Vorgaben in das nationale Cybersicherheitsrecht und ergänzt sie um Regelungen für die Bundesverwaltung (Deutscher Bundestag, 2025e). Der Gesetzgebungsbedarf kommt hier unmittelbar aus Brüssel.
Hinzu kommen Zustimmungsgesetze zu internationalen Verträgen. In diesen Fällen kann der Bundestag den Inhalt des ausgehandelten Vertrages nicht nach Belieben in nationales Recht umschreiben. Er entscheidet über Zustimmung und innerstaatliche Geltung. Auch das ist eine demokratische Entscheidung, aber eine andere als die freie nationale Konstruktion einer Regel. Für unsere engste Quote zählt deshalb nur der Fall, in dem eine konkrete externe Verpflichtung den Kern trägt. 38,1 Prozent sind die Unterkante. Wer diese Zahl bestreiten will, muss nicht über diffuse „Einflüsse“ diskutieren, sondern konkrete EU- oder völkerrechtliche Pflichten aus der Kausalkette herausrechnen.
56 Prozent: wenn wesentliche Teile mitzählen
Die engste Quote blendet Gesetze aus, bei denen der externe Treiber einen wesentlichen Teil prägt, ohne das gesamte Gesetz zu beherrschen. Genau dafür gibt es PARTIAL. Zählt man PRIMARY und PARTIAL zusammen, steigt der unmittelbar rechtlich gebundene Anteil auf 66 von 118 Gesetzen, also 55,9 Prozent. Mehr als die Hälfte der 2025 verabschiedeten Bundesgesetze enthält damit nicht nur irgendeinen internationalen Bezug, sondern einen verbindlichen externen Treiber, der entweder den Kern oder einen wesentlichen Teil des Gesetzes bestimmt.
Das Standortfördergesetz zeigt den Unterschied. Die Bundesregierung wollte Investitionen erleichtern und den Finanzstandort stärken. Das ist eine nationale politische Zielsetzung. Gleichzeitig passte das Gesetz zentrale Kapitalmarktregeln an verbindliche europäische Rechtsakte an. Der deutsche Gesetzgeber konnte das Paket politisch erweitern, zuschneiden und mit eigenen Maßnahmen verbinden; die europäischen Umsetzungsbestandteile standen trotzdem nicht zur freien Disposition. Ein solches Gesetz ist weder ein reines Brüsseler Produkt noch ein rein deutsches Projekt. Es ist ein deutsches Gesetz mit einem erheblichen rechtlich vorgegebenen Kern. Genau diese Mischform macht PARTIAL notwendig. (Deutscher Bundestag, 2025b)
Eine breitere direkte Lesart nimmt noch zwei Gesetze hinzu, bei denen die europäische Rückbindung materiell prägend ist, aber nicht als klassische unmittelbare Umsetzungspflicht greift. Dann stehen 68 von 118 Gesetzen, 57,6 Prozent. Mehr passiert auf der direkten Ebene nicht. Fünf weitere Gesetze besitzen lediglich INCIDENTAL-Bezüge. Sie bleiben draußen. Beim FAG-Änderungsgesetz wäre es methodisch absurd, den gesamten milliardenschweren nationalen Finanzausgleich wegen eines vergleichsweise kleinen extern geprägten Teilbetrags als extern bestimmt zu etikettieren. Genau an solchen Fällen entscheidet sich, ob eine Studie misst oder nur eine These bebildert.
Diese Vorsicht macht das Ergebnis härter. Wir rechnen einen Grenzfall lieber aus der Einflussquote heraus, als einen bloßen Berührungspunkt zur politischen Fremdsteuerung aufzublasen. Deshalb zählen auch internationale Schlagworte, Agenda-Verweise oder allgemeine Klimaziele allein nicht. Der Maßstab bleibt derselbe: Ohne den externen Treiber müsste sich am Zustandekommen, Zeitpunkt oder wesentlichen Inhalt des Gesetzes etwas Substanzielles ändern. Erst dann erhält der Fall Gewicht.
Die zweite Schicht
Damit schienen zunächst 45 Gesetze übrigzubleiben, deren unmittelbarer Treiber national war. Genau hier wurde es interessant. Denn ein nationales Gesetz kann einen deutschen Anlass haben und trotzdem in einem Handlungsrahmen entstehen, der zuvor europäisch oder international gesetzt wurde. Wir prüften deshalb diese 45 Fälle ein zweites Mal. Die Frage lautete nun: Wäre auch der politische Rahmen, in dem dieses Gesetz entsteht, ohne die vorgelagerte externe Struktur im Wesentlichen derselbe? Dieser Follow-up-Test trennt nationale Instrumentenwahl von nationaler Zielsetzung.
Sechs der 45 nationalen Gesetze besitzen auf dieser zweiten Ebene eine harte rechtliche Rückbindung. Ein anschaulicher Fall sind die ERP-Wirtschaftsplangesetze. Wie viel Geld der Wirtschaftsplan eines Jahres bereitstellt und welche Förderprogramme bedient werden, entscheidet Deutschland. Das ERP-Sondervermögen selbst stammt jedoch aus der Marshallplanhilfe und ist historisch und rechtlich an das deutsch-amerikanische Abkommen über wirtschaftliche Zusammenarbeit von 1949 rückgebunden. Das Wirtschaftsministerium beschreibt das Sondervermögen bis heute als aus der Marshallplanhilfe hervorgegangen; das frühere ERP-Verwaltungsgesetz knüpfte ausdrücklich an dieses Abkommen an (Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, 2026; MarshallplAbkG, 1950). Die jährliche Instrumentenwahl ist deutsch. Die institutionelle Architektur beginnt früher.
Weitere fünf Gesetze beruhen auf starker internationaler Koordination. Das Wehrdienst-Modernisierungsgesetz ist dafür lehrreich. Den konkreten deutschen Wehrdienst gestaltet der Bundestag. Der Personalbedarf der Bundeswehr steht zugleich in einer gemeinsamen NATO-Fähigkeitsplanung. Der Wehrbeauftragte nennt für 2035 255.000 bis 270.000 aktive Soldaten und mindestens 200.000 Reservisten und hält ausdrücklich fest, dass diese Größenordnung den NATO-Fähigkeitszielen entspricht, zu denen sich Deutschland verpflichtet hat (Deutscher Bundestag, 2026b). Das Bündnis diktiert damit kein deutsches Wehrdienstgesetz. Es prägt den Bedarf, auf den dieses Gesetz reagiert. Genau das ist Koordination mit politischer Wirkung.
Weitere sechs Gesetze liegen in einem belastbaren Zweck- oder Kausalpfad. Beim Gesetz für mehr Steuerung und Akzeptanz beim Windenergieausbau war der unmittelbare Anlass deutsch: Flächenplanung, Genehmigungen, Akzeptanz und Wohnungsbau sollten national neu geordnet werden. Der Ausbaupfad selbst liegt jedoch in einer europäischen Energie- und Klimastruktur, in der Ausbauziele, Flächen und beschleunigte Genehmigungsverfahren längst gemeinsam geregelt werden. Der Bundestag entschied über das nationale Steuerungsinstrument; der Zweckkorridor stand bereits (Deutscher Bundestag, 2025g).
Gerade diese dritte Gruppe zeigt, warum die Herkunft politischer Gestaltung schwerer zu erkennen ist als die Herkunft einer Rechtsnorm. Ein deutsches Gesetz kann vollständig in Berlin geschrieben sein und trotzdem an einem Ziel arbeiten, das Berlin allein nicht gesetzt hat. Das Instrument ist national, der Korridor gemeinsam, die spätere Rechtfertigung verweist auf den bestehenden Pfad. Auf dem Papier bleibt das Gesetz deutsch. Politisch liegt ein Teil seines Anfangs außerhalb des deutschen Gesetzgebungsverfahrens.
Damit besitzen 17 der 45 zunächst national erscheinenden Gesetze einen materiellen externen Rückbinder. Das sind 37,8 Prozent dieser Gruppe. Drei weitere Fälle enthalten nur beiläufige externe Bezüge und bleiben wie zuvor ungezählt. Übrig bleiben 25 Gesetze. Erst bei diesen 25 finden wir weder unmittelbar noch im belastbaren Follow-up einen materiell tragenden europäischen oder internationalen Kausalpfad.
Jetzt lassen sich beide Ebenen zusammenführen. Die harte Gesamtquote nimmt alle unmittelbar rechtlich gebundenen PRIMARY- und PARTIAL-Fälle sowie die sechs nationalen Gesetze mit harter vorgelagerter Bindung. Das ergibt 72 von 118 Gesetzen, also 61,0 Prozent. Nimmt man zusätzlich die materiellen EU-Rahmenfälle und starke internationale Koordination hinzu, sind es 79 Gesetze oder 66,9 Prozent. In der breiten Lesart einschließlich belastbarer Zweck- und Kausalpfade kommen wir auf 85 von 118 Gesetzen, also 72,0 Prozent. Drei Definitionen, drei Zahlen, ein gemeinsames Bild: Ein großer Teil der deutschen Gesetzgebung beginnt politisch und rechtlich vor dem nationalen Gesetz.
Die beiden Ebenen werden dabei nicht doppelt gezählt. Ein Gesetz, das bereits unmittelbar als EU- oder völkerrechtlich geprägt erfasst ist, bekommt keinen zweiten Punkt für seinen Follow-up-Pfad. Die zweite Prüfung betrifft nur die zunächst nationalen Gesetze. Genau deshalb ist die Verschiebung von 55,9 Prozent unmittelbarer harter Bindung auf 61,0 Prozent harter Gesamtbindung aussagekräftig: Sie zeigt Gesetze, deren sichtbarer Anlass national ist, deren institutionelle Grundlage aber trotzdem extern gebunden bleibt. Die weiteren Sprünge auf 66,9 und 72,0 Prozent markieren anschließend Koordination und Zweckpfade.
Am Ende bleiben 25
Damit dreht sich die Frage um: Was macht der deutsche Gesetzgeber eigentlich noch, wenn die Kausalkette tatsächlich im nationalen politischen Raum beginnt? Nach beiden Prüfschritten bleiben 25 von 118 Gesetzen, 21,2 Prozent. Gerade diese Restgruppe ist für die politische Diagnose fast aufschlussreicher als die große externe Gruppe. Wenn der Bundestag irgendwo als souveräner nationaler Gestalter auftreten müsste, dann hier.
Das Muster ist mehr als deutlich – und ernüchternd. Zwölf der 25 Gesetze gehören überwiegend zur Sozial-, Verteilungs-, Finanz-, Wohnungs- und Infrastrukturpolitik. Dazu zählen Mutterschutz, DDR-Opferentschädigung, Gesundheitsversorgung, Aktivrente und Rentenpaket, Wohnungsbau und Mietpreisbremse, Ganztagsausbau, Deutschlandticket, das steuerliche Investitionssofortprogramm und die 100-Milliarden-Euro-Tranche des Infrastruktur-Sondervermögens für Länder und Kommunen. Das LuKIFG schafft die Voraussetzungen, bis zu 100 Milliarden Euro aus dem Sondervermögen an Länder und Kommunen weiterzugeben (Deutscher Bundestag, 2025c). Beim Deutschlandticket sichert der Bund die Finanzierung mit Milliardenmitteln ab (Deutscher Bundestag, 2025d). Der nationale Gestaltungsspielraum liegt hier auffällig oft beim Verteilen, Finanzieren und Fortführen.
Weitere acht Gesetze betreffen im Kern den Staatsapparat selbst: Parlamentsrecht, Zivilgerichtsverfahren, Betreuer- und Justizvergütung, Bundesfernstraßenverwaltung, die Stiftung Preußischer Kulturbesitz oder die Korrektur bestehender Verwaltungsregeln. Der Staat organisiert seinen eigenen Betrieb. Die restlichen fünf Gesetze liegen bei Polizei, Strafrecht und Gefahrenabwehr. Zwei Änderungen des Bundeskriminalamtgesetzes dienten ausdrücklich der Umsetzung eines Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 1. Oktober 2024 (Deutscher Bundestag, 2025a). Auch hier setzt der Gesetzgeber selten einen neuen großen Ordnungsrahmen. Er reagiert auf eine bereits entstandene Lage.
Die naheliegende Vermutung, der rein nationale Rest bestehe vor allem aus Gesetzen zum Eintreiben von Steuern, trägt übrigens nicht. Das Investitionssofortprogramm senkt Belastungen und schafft Abschreibungsvorteile. Aktivrente und andere Regelungen entlasten. Große nationale Entscheidungen verteilen Geld, verändern Transfers, organisieren Behörden oder reagieren auf konkrete Sicherheits- und Vollzugsprobleme. Das ist politische Macht. Aber es ist eine andere Art von Macht als das Setzen der großen regulatorischen Spielregeln.
Fast die Hälfte dieser 25 Fälle ist damit Verteilungs- und Finanzpolitik. Knapp ein Drittel betrifft Staatsorganisation und Justiz, ein Fünftel Polizei, Strafrecht und Gefahrenabwehr. Das ist eine auffällige Arbeitsteilung. Der nationale Raum bleibt stark, wenn Geld aufgeteilt, Leistungen ausgestaltet, der eigene Apparat organisiert oder eine konkrete innere Lage bearbeitet wird. Je stärker es dagegen um grenzüberschreitende Märkte, Produktregeln, Finanzmarktaufsicht, Klima, Energie, Daten oder technische Standards geht, desto häufiger stößt unsere Untersuchung schon auf der ersten Ebene auf europäische oder internationale Architektur.
Der Bundestag als Reparaturbetrieb
Besonders sichtbar wird das an den Reparaturgesetzen. Beim Ganztagsausbau hatte der Bund bereits ein milliardenschweres Investitionsprogramm geschaffen. Dann zeigte sich, dass Länder und Kommunen die Mittel wegen Planungsunsicherheit, Fachkräfteengpässen und verzögerten Verfahren nicht rechtzeitig abrufen konnten. Die Antwort des Gesetzgebers 2025: Fristen um zwei Jahre verlängern (Deutscher Bundestag, 2025f). Das kann sachlich sinnvoll sein. Politisch ist es Wartung eines laufenden Programms.
Beim Eisenbahnrecht wurde eine zuvor verschärfte Regel zur Freistellung von Bahnflächen wieder geändert, weil sie kommunale Vorhaben und Wohnungsbau erschwerte (Deutscher Bundestag, 2025h). Beim Bundeskriminalamtgesetz mussten verfassungswidrige Regelungen nach Karlsruhe neu gefasst werden. Beim Deutschlandticket wurde die Finanzierung fortgeschrieben. Bei Betreuern und Vormündern wurden Vergütung und Verfahren neu justiert. In jedem Einzelfall gibt es einen konkreten Anlass. In der Summe entsteht ein bemerkenswertes Bild: Dort, wo der deutsche Gesetzgeber tatsächlich allein beginnt, arbeitet er auffällig häufig am laufenden Betrieb.
Der Bundestag wirkt in diesem Teil des Datensatzes weniger wie der Architekt einer neuen politischen Ordnung und häufiger wie ihr Reparaturdienst. Er verteilt Mittel, verlängert Fristen, passt Verfahren an, saniert Rechtsfehler und hält bestehende Systeme am Laufen. Die großen regulatorischen Rahmen finden wir dagegen überdurchschnittlich auf der anderen Seite des Datensatzes: Finanzmarkt, Produkte, Energie, Klima, Daten, Cybersicherheit, Verbraucherschutz, grenzüberschreitende Materien und internationale Verträge sind tief in europäische oder internationale Rechts- und Zielsysteme eingebettet. Der politische Rahmen entsteht zunehmend außerhalb des nationalen Gesetzes; im nationalen Gesetz wird er umgesetzt, finanziert und gewartet.
Das ist der harte Befund dieser Untersuchung. Ein Parlament kann außerordentlich beschäftigt sein und trotzdem immer seltener der Ort sein, an dem die grundlegende Richtung erstmals festgelegt wird. Gesetzgebungsaktivität und politische Gestaltung sind zwei verschiedene Größen. Wer Paragraphen ändert, entscheidet damit noch nicht über die Frage, welches Ziel überhaupt verfolgt werden soll.
Darin liegt auch die Ironie eines hochaktiven Regulierungsstaates. Die Zahl der Gesetze sagt zunächst nur, wie viel gearbeitet wird. Sie sagt nichts darüber, auf welcher politischen Ebene die Richtung gesetzt wurde. Ein Bundestag kann Jahr für Jahr Hunderte Vorlagen beraten und zugleich einen wachsenden Anteil seiner Energie darauf verwenden, extern gesetzte Regeln zu implementieren, gemeinsam gesetzte Ziele zu operationalisieren oder bestehende nationale Systeme zu reparieren. Viel Aktivität kann deshalb mit wenig originärer Richtungssetzung zusammenfallen.
Wer Ziele setzt, regiert
Genau dort liegt der politische Kern. Wer das Ziel setzt, bestimmt den Korridor der späteren Politik. Innerhalb dieses Korridors kann der Bundestag Fördersätze verändern, Zuständigkeiten verschieben, Verfahren beschleunigen, Ausnahmen schaffen oder Milliarden verteilen. Das sind reale Entscheidungen. Die eigentliche Richtungsentscheidung fällt früher. Dort wird festgelegt, welches Problem politische Priorität erhält und welcher Zielzustand verfolgt wird. Daraus entstehen Verpflichtungen und Regeln, die der Bundestag später oft nur noch ausgestaltet.
Der Unterschied ist fundamental. Ein Parlament, das selbst Ziel, Priorität und Instrument gegeneinander abwägt, regiert anders als ein Parlament, das ein bereits gebundenes Ziel in nationales Recht übersetzt. Auf dem Papier sieht beides nach deutscher Gesetzgebung aus. Ministerien schreiben Entwürfe, Ausschüsse beraten, Abgeordnete stimmen ab, der Bundespräsident fertigt aus. Der Kausalpfad verrät, ob Berlin den politischen Ausgangspunkt gesetzt hat oder ob es an einer späteren Station in einen bereits laufenden Prozess eintritt. In unserer breiten Lesart beginnt die politische Kausalkette bei fast drei Vierteln der Gesetze bereits vor dem nationalen Gesetzgebungsverfahren.
Für Demokratie ist das entscheidend, weil Wahlen vom Versprechen der Richtungsänderung leben. Eine neue Mehrheit soll mehr können, als die Minister auszutauschen. Sie soll Prioritäten neu setzen, Ziele verwerfen und einen anderen Kurs einschlagen können. Genau dieser Hebel wird funktionslos, wenn zentrale Politikpfade in EU-Recht, Verträge und gemeinsame Institutionen eingebaut sind. Eine Bundestagswahl ändert dann die deutsche Mehrheit, aber nicht automatisch die Rechtsakte, Verpflichtungen und Zielsysteme, in denen diese Mehrheit arbeiten muss.
Das betrifft auch die politische Verantwortung. Wer ein Ziel national setzt, kann dafür national zur Rechenschaft gezogen werden. Wer ein gemeinsam gesetztes Ziel umsetzt, kann auf die gemeinsame Bindung verweisen. So entsteht eine strukturelle Versuchung zur Verantwortungsverschiebung: Die nationale Politik entscheidet mit und verweist im späteren Vollzug auf die gemeinsame Bindung; die europäische Ebene verweist wiederum darauf, dass die Mitgliedstaaten selbst beteiligt waren. Für den Bürger bleibt trotzdem dieselbe Schwierigkeit: Er muss mehrere Ebenen gleichzeitig verändern, um eine Richtung wieder zu öffnen. Und das ist faktisch nur sehr schwer möglich.
Der nationale Souverän behält eine Stimme. Aber diese Stimme verliert an vielen Stellen das letzte Wort. Das ist der präziseste politische Schluss aus unserem Datensatz. Souveränität besteht nicht nur darin, irgendwann einmal einer Bindung zugestimmt zu haben. Sie zeigt sich in der Fähigkeit, eine Richtung später wieder zu ändern. Ein Vertrag, eine Richtlinie oder ein gemeinsam gesetzter Pfad kann demokratisch legitim entstanden sein und trotzdem die Handlungsmacht einer späteren Mehrheit verengen. Demokratie lebt in der Gegenwart. Jede Generation muss politische Prioritäten neu ordnen können, wenn sie die Mehrheit dafür organisiert.
Der Souverän steht unten
Hier schließt sich der Bogen zu den ersten beiden Teilen. Teil 1 hat die liberale Demokratie an der Korrigierbarkeit ihrer Macht gemessen. Teil 2 hat gezeigt, warum politische Wirksamkeit idealerweise dort entsteht, wo Entscheidung, Betroffenheit und Verantwortung möglichst nah beieinanderliegen. Unsere Gesetzesauswertung zeigt die Gegenbewegung. Ziele, Bindungen und Regelungsrahmen wandern nach oben und außen. Ihre Folgen kehren nach unten zurück: in den Betrieb, die Kommune, den Haushalt und den Familienalltag. Mit jeder zusätzlichen Ebene wächst die Entfernung zwischen demjenigen, der eine Entscheidung trägt, und dem Ort, an dem ihre Richtung noch geändert werden kann.
Der Bürger erlebt diese Ordnung weiterhin als deutschen Staat. Der Bescheid kommt von einer deutschen Behörde, die Pflicht steht im deutschen Gesetz, das Geld fließt aus dem deutschen Haushalt. Die politische Geschichte dahinter hat oft längst vorher begonnen. Ziele wurden vereinbart, Standards gesetzt, Verträge geschlossen und Regelungspfade festgelegt, bevor der Bundestag mit der konkreten Umsetzung beginnt. Damit hat sich Bronfenbrenners dienende Außenschicht verändert. Aus dem Rahmen ist eine Beule geworden. Und diese Beule hat sich entzündet. Sie liegt über den Lebenswelten, setzt Ziele bis in sie hinein und verlangt Ressourcen für deren Umsetzung: Geld, Arbeit, Zeit und Aufmerksamkeit. Die Richtung kommt von oben, die Rechnung landet unten.
Das Bild ist hässlich. Gerade deshalb passt es: eine Eiterbeule mit Staubsaugerschlauch. Der Schlauch hängt am Bürger. Er zieht Steuern, Abgaben, Arbeitszeit und Leistung ein. Auf der anderen Seite wachsen daraus Haushaltstitel, Programme, Stellen, Förderstrukturen, Berichtspflichten, Regeln und neue Zuständigkeiten. Zurück kommen Bescheide, Auflagen, Standards und Zielvorgaben. So kehrt sich die ursprüngliche Funktion des Exosystems um. Es hält den Bürgern nicht mehr den Rücken frei, sondern greift immer tiefer in die persönliche Lebensführung ein. Der Souverän finanziert den Apparat, trägt seine Folgen und soll seine Vorgaben erfüllen. Seinen ursprünglichen Auftrag – die Richtung bestimmen – kann er immer schwerer durchsetzen.
Um das Gebilde zu beschreiben, das dabei entstanden ist, hat Walter Moers ein erstaunlich passendes Bild gefunden. In Die 13½ Leben des Käpt’n Blaubär begegnet Blaubär der Moloch: einem gigantischen Schiff, längst eher schwimmende Welt als Fahrzeug, über Jahrzehnte gewachsen und so ungeheuer geworden, dass seine ursprüngliche Gestalt kaum noch erkennbar ist (Moers, 1999). Andere Schiffe geraten in seinen Bereich, werden Teil dieser Welt und vergrößern sie weiter. Niemand muss das Ganze noch überblicken. Die Moloch besitzt längst genug Masse, um aus sich selbst heraus weiterzufahren.
Genau deshalb ist sie ein besseres Bild für das moderne Exosystem als jede klassische Verwaltungspyramide. Auch dieses System ist Schicht für Schicht gewachsen. Ein neues Problem erzeugt eine neue Aufgabe. Die Aufgabe bekommt Zuständigkeit, Budget und Verfahren. Das Verfahren erzeugt Regeln, Daten und Berichtspflichten. Daraus entstehen weitere Programme und weitere Anschlussaufgaben. Die nächste Krise trifft auf einen Apparat, der bereits vorhanden ist und auch sie in seine Architektur übersetzen kann. So wird aus jedem neuen Deck ein Teil des Schiffes. Was einmal institutionell eingebaut ist, fährt mit.
Dafür braucht die Moloch keinen allwissenden Kapitän. Gerade das macht sie so mächtig. Jede Stelle bearbeitet ihren Ausschnitt. Ministerien entwerfen, Parlamente beschließen, Verwaltungen vollziehen, europäische Institutionen setzen Rechtsakte, Programme verteilen Mittel, Organisationen liefern Expertise, Begünstigte erfüllen Bedingungen und Berichtssysteme produzieren neue Daten. Jede einzelne Operation kann für sich vollkommen folgerichtig erscheinen. Zusammen entsteht ein Gebilde, dessen Richtung kein einzelner Akteur mehr vollständig bestimmt und das trotzdem Richtung besitzt. Die Herrschaft liegt dann weniger bei einem Herrscher als in der Architektur selbst.
Unsere Gesetzesauswertung hat einen Teil dieser Architektur sichtbar gemacht. Der deutsche Bundestag steht weiterhin am Ende vieler Gesetzgebungsverfahren. Am Anfang der politischen Kausalkette steht er erstaunlich häufig nicht mehr. Dort liegen europäische Rechtsakte, internationale Verpflichtungen, gemeinsame Zielsysteme und institutionelle Koordination. Und dort, wo die Kette tatsächlich erst in Deutschland beginnt, finden wir auffällig oft Verteilung, Verwaltung, Reparatur und Nachsteuerung. Der Souverän darf noch entscheiden – aber immer häufiger entscheidet er innerhalb eines Korridors, dessen Richtung bereits feststeht.
Damit bekommt auch das Wort Demokratie einen härteren Maßstab. Ein Souverän, der Personen austauschen kann, den politischen Kurs aber immer schwerer zurückdreht, verliert die Substanz seiner Souveränität. Der Bürger steht formal am Anfang der Legitimationskette und praktisch immer häufiger am Ende der Wirkungskette.
Aus dem Diener ist damit ein Herrschaftssystem ohne klaren Herrscher geworden. Seine Teile legitimieren, finanzieren und verstärken sich gegenseitig; seine Entscheidungen erscheinen am Ende wieder als deutsches Gesetz, deutscher Bescheid oder deutsche Haushaltsausgabe. Der Bürger sieht die Hand, die vollzieht. Den Arm dahinter erreicht er kaum noch.
Und plötzlich sitzen wir selbst auf Walter Moers’ Moloch. Riesig, verwachsen, voller Maschinenräume, Zuständigkeiten und eigener Betriebslogik. Unten hängt weiterhin der Staubsaugerschlauch. Oben wächst das Schiff. Der Bürger besitzt zwar noch das Wahlrecht, aber die Moloch bestimmt den Kurs.
Die nächste Frage liegt damit auf der Hand: Was geschieht, wenn der Bürger diesen Kurs ändern will und dem System widerspricht? Gegen einen Despoten kann man revoltieren. Man weiß wenigstens, wo er sitzt. Aber wo beginnt der Aufstand gegen ein System, das keinen Thron mehr braucht, weil seine Herrschaft in Gesetzen, Verfahren, Zuständigkeiten, Förderbedingungen und Verwaltungsakten steckt? Genau dort beginnt Teil 4.
Literatur
Bronfenbrenner, U. (1977). Toward an experimental ecology of human development. American Psychologist, 32(7), 513–531. https://doi.org/10.1037/0003-066X.32.7.513
Bundesministerium für Wirtschaft und Energie. (2026, 12. August). Neuer Rückenwind für den Mittelstand: Kleine und mittlere Unternehmen können jetzt auch 2027 von Mitteln aus dem ERP-Sondervermögen profitieren. https://www.bundeswirtschaftsministerium.de/Redaktion/DE/Pressemitteilungen/2026/08/20260812-erp-sondervermoegen.html
Bundesverfassungsgericht. (2018a, 24. April). Beschluss des Zweiten Senats – 2 BvL 10/16. https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2018/04/ls20180424_2bvl001016.html
Bundesverfassungsgericht. (2018b, 12. Juni). Urteil des Zweiten Senats – 2 BvR 1738/12 u. a. https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2018/06/rs20180612_2bvr173812.html
Bundesrepublik Deutschland. (n.d.). Beamtenstatusgesetz, § 33 Grundpflichten. Gesetze im Internet. https://www.gesetze-im-internet.de/beamtstg/__33.html
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