Aus dem Maschinenraum ans Licht der globalen Politik

In den letzten Folgen haben wir uns durch den Maschinenraum gearbeitet. Trockenes Zeug, aber notwendig. Am Ende lag eine Zahl auf dem Tisch. Und sie zeigt eindeutig: Die berechnete Wirkung von CO₂ auf das Klima ist nicht identisch mit dem politischen Großthema, das später daraus wurde. Genau das beschäftigt uns heute: Wie wird aus einem messbaren, aber energetisch kleinen physikalischen Effekt ein globales Regime?

 

Mit dem Begriff Regime meint man in der internationalen Politik ein dauerhaftes Geflecht aus Regeln, Institutionen, Verfahren, Berichtspflichten, Konferenzen, Zuständigkeiten, Erwartungen und Kontrollmechanismen. Am Beispiel Klima sieht man das besonders deutlich: Die UNFCCC begann 1992 als Rahmenkonvention. Sie definierte das Problem, legte Grundsätze fest und schuf einen Verhandlungsprozess (United Nations Framework Convention on Climate Change, 1992). Danach kamen Vertragsstaatenkonferenzen, Protokolle, Nebenorgane, Sekretariat, nationale Berichte, technische Prüfungen, Finanzierungsmechanismen, Beobachter, Arbeitsprogramme und immer neue Beschlüsse. Mit dem Paris-Abkommen wurde daraus ein fortlaufender Ambitionsapparat: Staaten müssen nationale Klimabeiträge vorlegen, aktualisieren, über Fortschritte berichten, sich international überprüfen lassen und sich in regelmäßigen Bestandsaufnahmen an höheren Erwartungen messen lassen (United Nations Framework Convention on Climate Change, 2015). Das Rad dreht sich also weiter. Erst kommt die Absichtserklärung. Dann kommen Definitionen. Dann Berichtspflichten. Dann Rückmeldungen. Dann technische Hilfen. Dann neue Forderungen. Dann schärfere Zielsysteme. Und die Schraube zieht an, weil der Prozess auf Fortsetzung gebaut ist.

 

Demokratisch ist ein solches Regime nur mittelbar. Die Vertragsstaaten entsenden Regierungen, und diese Regierungen sind in ihren Heimatländern nur im Idealfall demokratisch legitimiert. Nach Freedom House galten 2025 nur 85 von 195 bewerteten Ländern als "Free", also als Staaten mit belastbaren politischen Rechten und bürgerlichen Freiheiten. Das entspricht rund 44 Prozent (Freedom House, 2025a, 2025b). Vor allem aber: Wer mit der Klimapolitik der UN unzufrieden ist, kann keine COP-Mehrheit nach Hause schicken, kein Sekretariat aus dem Amt entfernen und keine UNFCCC abwählen.

 

An dieser Stelle lohnt die alte Frage: Cui bono? Ein solches Regime erzeugt seine Nutznießer offen. UN-Organisationen gewinnen Mandate, Personal, Budgets und politische Bedeutung. Sekretariate bekommen Daueraufgaben. Regierungen erhalten internationale Begründungen für nationale Zumutungen. Ministerien bekommen Programme, Zuständigkeiten und Verhandlungsmandate. Wissenschaftler bekommen Forschungsgelder, Datenzugang, Gremiensitze und Sichtbarkeit. NGOs bekommen Zugang, Kampagnenanlässe und Einflusskanäle. Beratungen, Kanzleien, Zertifizierer und Prüfgesellschaften bekommen neue Märkte. Unternehmen bekommen Zertifikate, Transformationsprojekte und neue Geschäftsmodelle. Medien bekommen Konflikt, Drama und Dauerstoff. Politiker bekommen eine Bühne, auf der sie Verantwortung zeigen können, während das Problem weiterläuft.

 

Viele Akteure gewinnen also am Vorgang. Einen Großteil der Kosten trägt jedoch letztlich der Bürger als Steuerzahler, Verbraucher und Mieter. Er steht am Ende der Überwälzungskette und zahlt über Steuern, Abgaben, Energiepreise, Netzentgelte, Mieten, Produktpreise sowie über Lieferketten und Produktionskosten. KfW Research beziffert den kumulierten Investitionsbedarf für Deutschlands Weg zur Klimaneutralität bis 2045 auf rund fünf Billionen Euro (KfW Research, 2021). Verteilt auf die verbleibenden Jahre bis 2045 entspricht das durchschnittlich rund 191 Milliarden Euro pro Jahr. Diese Summe umfasst Investitionen in Gebäude, Verkehr, Energieinfrastruktur etc., die letztlich über Steuern, Abgaben, Energiepreise und Produktpreise auf die Bürger und die Wirtschaft umgelegt werden. Heruntergerechnet sind das mehr als 2.000 Euro pro Einwohner und Jahr als gesamtwirtschaftliche Last, die über viele Kanäle beim Bürger ankommt.

 

Wer diese Größenordnung einmal verstanden hat, versteht auch, warum so viele Akteure darauf hinarbeiten, ein Problem als globales UN-Thema zu verankern, in die Agenda 2030 einzubauen oder dauerhaft als internationale Aufgabe zu erhalten. Aus einem Problem wird ein Vorgang. Aus dem Vorgang wird ein Ökosystem. Und ein Ökosystem verteidigt seine Nahrungsgrundlage – wie wir gleich am Beispiel Stockholm sehen werden.

 

Vom Problem zum Dauerauftrag

Nach Stockholm war die Umweltfrage in den Vereinten Nationen angekommen. Und damit bekam sie eine andere Qualität. Ein Problem, das dort landet, bleibt selten ein bloßes Problem. Es bekommt Aktenzeichen, Sitzungskalender, Berichte, Zuständigkeiten, Budgets und eine eigene Sprache. Es wird vermessen, verwaltet, finanziert, überprüft und in neue Zielsysteme übersetzt. Aus Sorge wird Verfahren. Aus Verfahren wird Routine. Aus Routine wird Dauer.

 

Wer ein Thema als großes globales Problem sieht, hat deshalb ein klares Ziel: Er muss es in diese Maschinerie hineinbringen. Wird aus einem Problem eine UN-Agenda, verändert sich sein Aggregatzustand. Es bekommt Reichweite, Schwere, Sichtbarkeit und einen eigenen Kalender. Die Vereinten Nationen sind, wenn sie ein Thema einmal aufnehmen, ein institutioneller Dampfhammer: langsam, schwerfällig, aber mit enormer Persistenz. Ziele werden angepasst, Berichte neu aufgelegt, Konferenzen fortgesetzt, Mandate erweitert. Das Problem bleibt im System.

 

Damit stellt sich die eigentliche Frage: Warum schaffen es manche Themen in diesen Zustand und andere nicht? Überalterung, Rohstoffengpässe, Staatsverschuldung, Bildungsdefizite, Antibiotikaresistenzen oder fragile Lieferketten sind gewaltige Probleme. Manche landen in UN-Programmen, andere bleiben verstreut in Fachorganisationen, wieder andere erreichen nie die große Bühne eines dauerhaften Regimes. Wichtigkeit allein reicht offenkundig nicht. Ein Problem muss in eine Form gebracht werden, die das System aufnehmen, bearbeiten und fortlaufend reproduzieren kann.

 

Um diesen Mechanismus zu verstehen, hilft ein kurzer Abstecher in die Systemtheorie von Humberto Maturana, Francisco Varela und Niklas Luhmann (Maturana & Varela, 1980; Luhmann, 1993; Viskovatoff, 1999). Das klingt nach Seminarraum, ist hier aber erstaunlich praktisch. Maturana und Varela entwickelten den Begriff der Autopoiesis: Ein lebendes System erhält sich selbst, indem es die eigenen Elemente fortlaufend reproduziert. Luhmann übertrug diese Idee auf soziale Systeme. Staaten, Gerichte, Wissenschaft, Medien und internationale Organisationen bestehen für ihn vor allem aus Kommunikation. Jedes System spricht seine eigene Sprache. Wer gehört werden will, muss so sprechen, dass das System weiterarbeiten kann.

 

Wie eigentümlich solche Systemsprachen klingen können, zeigt ein Satz aus dem Kirchlichen Amtsblatt für das Bistum Trier (2023): "Kirchliche Arbeitsgerichte sind demgegenüber zuständig bei Rechtsstreitigkeiten auf dem Gebiet des kollektiven kirchlichen Arbeitsrechts im Bereich des Mitarbeitervertretungsrechts, also bei Streitigkeiten zwischen Dienstgeber und Mitarbeitervertretung und bei Streitigkeiten über Ordnungen, welche das Zustandekommen von Arbeitsvertragsrecht auf der Grundlage des ‚Dritten Weges‘ regeln." Der Satz ist deutsch, aber für Außenstehende kaum zugänglich. Innerhalb des kirchlichen Systems ist er operativ. Er öffnet Verfahren, Akten, Zuständigkeiten und Entscheidungen. Genau so funktionieren Systeme: Eine Mitteilung wirkt, wenn das System mit ihr weiterarbeiten kann.

 

Darin liegt der autopoietische Kern sozialer Systeme. Ein Gericht braucht Verfahren. Ein Ausschuss braucht Sitzungen. Ein Sekretariat braucht Mandate, Berichte, Termine und Zuständigkeiten. Ohne Anschlusskommunikation läuft das System aus. Sind alte Fragen beantwortet, braucht es neue Fragen. Sind alte Mandate erfüllt, braucht es neue Mandate. Sind alte Berichte geschrieben, braucht es neue Berichtszyklen. So entsteht Wachstum, lange bevor jemand offen Wachstum fordert.

 

Wenn aus Zuständigkeit Selbsterhalt wird

Damit kommt der unangenehme Punkt ins Spiel. Organisationen entwickeln selten ein natürliches Interesse an ihrer eigenen Abschaffung. Wenn ihr ursprüngliches Problem kleiner wird, erledigt ist oder seine Form verändert, suchen sie neue Aufgaben, erweitern Zuständigkeiten, präzisieren Mandate und schaffen Unterprogramme.

 

In der Organisations- und Verwaltungsforschung heißen solche Prozesse mission creep, mandate expansion oder scope expansion (Koops, 2021). Robert K. Merton (1940) beschrieb früh die Zielverschiebung in Bürokratien: Verfahren, die einem Zweck dienten, können selbst zum Zweck werden. William Niskanen (1968, 1971) formulierte das Modell der budgetmaximierenden Bürokratie. Barnett und Finnemore (1999, 2004) zeigten für internationale Organisationen, wie eigene Autorität, Routinen und Pathologien entstehen. Solche Dynamiken sind empirisch gut dokumentiert und keineswegs auf die Klimapolitik beschränkt.

 

Zudem wird zunehmend ein Muster sichtbar, das Bürger misstrauisch macht. Wenn tragende Begründungen eines großen Problems brüchig werden, folgt selten ein sichtbarer Rückbau. Die Begründungsarchitektur wird umgebaut. Alte Argumente treten in den Hintergrund, neue rücken nach vorn, die Dringlichkeit bleibt erhalten. In der Umweltdebatte geschah das nach populären Lesarten früher Wachstums- und Ressourcenprognosen des Club of Rome. In der Klimadebatte wechseln die dominanten Figuren: Strahlungsantrieb, Klimasensitivität, Extremwetter, Kipppunkte, Schadensszenarien, Konsensformeln. Wird eine Figur angreifbar, verschwindet das Argument aus dem System.

 

Das kostet Vertrauen. Der Bürger sieht, wie Begründungen ausgetauscht werden, sobald sie nicht mehr tragen. Fällt eine Argumentationsfigur, rückt die nächste nach. Wird ein Szenario angreifbar, kommt ein neues Risikobild. Wird eine Prognose kassiert, folgt die nächste in ähnlicher Form – nur mit neuem Datum. Die Schlussfolgerung bleibt immer gleich: Das Regime muss weiterlaufen, die Dringlichkeit bleibt, die Zuständigkeiten bleiben, die Eingriffe bleiben. Bei CMIP7 sieht man genau dieses Muster: Der alte Hochpfad SSP5-8.5 gilt für das 21. Jahrhundert inzwischen als implausibel, aber die Dramaturgie verschwindet nicht. Sie wird umgebaut. Die Emissionen werden niedriger angesetzt, die Unsicherheiten stärker betont, der Zeithorizont wird verlängert, und am Ende steht wieder ein High-End-Risiko im Raum. Aus „bis 2100“ wird dann eben „bis 2150“. Genau daraus entsteht der Verdacht, dass nicht mehr die Größe eines Problems geprüft wird, sondern ein eingerichteter Apparat verteidigt wird. Denn Institutionen, die bei schwächer werdenden Begründungen neue Begründungen nachschieben, statt den eigenen Geltungsanspruch sichtbar zu prüfen, zerstören die Grundlage ihres Mandats. Dass dies oft folgenlos bleibt, ist Teil des Problems. Ob dieser Verdacht im Einzelfall berechtigt ist, muss sauber belegt werden. Und das werden wir in diesem Blog ausführlich tun.

 

Sobald also ein Problem wie der Klimawandel in ein internationales Organisationssystem eingebaut ist, verändert sich seine Dynamik. Das Thema wird zur Existenzgrundlage von Gremien, Berichten, Sekretariaten, Konferenzen, Expertengruppen und Finanzierungsmechanismen. Von diesem Punkt an arbeitet das System am Problem und zugleich an seiner eigenen Fortsetzung.

 

Stockholm als Blaupause

Um den Bauplan zu sehen, müssen wir noch einmal nach Stockholm zurück. Stockholm war mehr als eine Konferenz. Stockholm war die Blaupause dafür, wie ein Thema in den Vereinten Nationen groß gemacht wird. Aus einem national und regional greifbaren Problem wurde ein internationaler Prozess: Stockholm Declaration, Action Plan for the Human Environment, neue Zuständigkeiten und schließlich UNEP als institutioneller Ort globaler Umweltpolitik (United Nations, 1973). Der Bauplan war einfach und wirksam: Ein Problem muss wissenschaftlich ernst, diplomatisch anschlussfähig, öffentlich erzählbar und administrativ bearbeitbar sein. Dann kann daraus eine Konferenz werden. Aus der Konferenz ein Aktionsplan. Aus dem Aktionsplan ein Programm. Aus dem Programm ein Sekretariat. Aus dem Sekretariat ein dauerhaftes Verfahren.

 

Genau das hatte Schweden vorgemacht. Der Anstoß kam aus einem Staat, der ein grenzüberschreitendes Problem in die Sprache internationaler Politik übersetzte. Sverker Åström, Schwedens Ständiger Vertreter bei den Vereinten Nationen, war die Schlüsselfigur. Er kannte die Abläufe, Empfindlichkeiten und Machtachsen des UN-Systems. Hans Palmstierna lieferte auf der wissenschaftlichen und öffentlichen Seite die Problemform: verstreute Warnzeichen wurden zu einer verständlichen Umweltfrage verdichtet. Åström machte daraus ein Thema, an das die Vereinten Nationen anschließen konnten (Paglia, 2021). Daneben stand der Club of Rome, entstanden aus dem Umfeld der OECD-Wissenschaftsdiplomatie um Alexander King (Schmelzer, 2017). Er lieferte eine Erzählung, die später Gold wert war: Grenzen, Knappheit, Überlastung. Damit ließen sich steigende Preise, Eingriffe und wirtschaftliche Zumutungen als Sachzwang darstellen: Es wird teurer, weil die Welt an Grenzen stößt. Eine wunderbare Argumentationsblaupause.

 

Nun betritt Maurice Strong die Bühne. Als Generalsekretär der Stockholmer Konferenz und anschließend erster Exekutivdirektor von UNEP verstand er Umweltpolitik als institutionelles Projekt. Er brachte Staaten, Wissenschaft, Verwaltung, NGOs, Medien und später auch die Wirtschaft in einen gemeinsamen Prozess. Er war der Architekt der Arena. Ihn trieb die Überzeugung, dass Umwelt, Entwicklung, Ressourcen, Armut und Wachstum zusammen gedacht und in dauerhafte internationale Verfahren übersetzt werden mussten. Er dachte in Gipfeln, Programmen, Sekretariaten und Stakeholdern. Er dachte in Prozessen (United Nations Environment Programme, 2015).

 

Damit wurde Stockholm zum Lehrstück. Wer ein Thema in der UN verankern will, braucht mehr als gute Argumente. Er braucht Schlüsselpersonen an den richtigen Stellen: jemanden für die Problemformung, jemanden für die diplomatische Übersetzung, jemanden für die Bühne. Palmstierna, Åström, King und Strong besetzten diese Positionen im Umweltbereich zum ersten Mal in großer Form. Schauen wir uns an, wie dieses Muster beim Klima erneut auftaucht.

 

Wie man ein Problem in die UN bringt

Der Weg zum IPCC beginnt nicht erst 1988. Die Personen, die das Thema in der UN implementieren wollten, griffen auf ein erprobtes Muster zurück. Ein großes Thema kommt nicht allein in die Vereinten Nationen. Es braucht eine Besetzung: den wissenschaftlichen Übersetzer, der aus Daten ein Problem formt; den diplomatischen Übersetzer, der daraus ein Verfahren macht; den öffentlichen Übersetzer, der Dringlichkeit erzeugt; und später den wirtschaftlichen Übersetzer, der Kapital, Managementsprache und Gewinnerwartung anschließt. Erst wenn diese Schlüsselpositionen ineinandergreifen, entsteht jene Form, in der die UN ein Thema aufnehmen, bearbeiten und reproduzieren kann. Beim Klima lässt sich dieser Weg gut beschreiben.

 

Bert Bolin, der wissenschaftliche Übersetzer

Die erste Schlüsselposition ist der wissenschaftliche Übersetzer. Beim Klima war das vor allem Bert Bolin. Seine Bedeutung lag darin, dass er eine lange, brüchige und kritisierte Forschungslinie in ein international anschlussfähiges wissenschaftliches Problem übersetzen konnte. Der Stand der Dinge war zu diesem Zeitpunkt: Callendar hatte früher einen Zusammenhang zwischen CO₂ und Erwärmung behauptet, blieb aber wegen unsicherer empirischer und methodischer Grundlagen angreifbar (Callendar, 1938). Revelle und Suess brachten 1957 das fast eingeschlafene CO₂-Thema wieder in die Debatte zurück: Die Ozeane würden den zusätzlichen Kohlenstoff aus fossiler Verbrennung nicht rasch und folgenlos schlucken (Revelle & Suess, 1957). Plass öffnete mit seinen Berechnungen zur Strahlungsübertragung die alte Sättigungsfrage neu: In einer geschichteten Atmosphäre und an den Rändern der Banden konnten zusätzliche Wirkungen auftreten (Plass, 1956). Damit lagen neue, interessante Forschungsansätze auf dem Tisch. Aber mehr auch nicht. Es gab Vermutungen, Wirkansätze und Gründe, genauer hinzusehen. Es gab keine Gewissheit über Größenordnungen, Rückkopplungen, regionale Folgen oder politische Dringlichkeit. Wer daraus bereits ein fertiges Urteil machte, verwechselte Forschungsprogramm mit Befund.

 

Mit dem International Geophysical Year 1957/58 bekam die Frage eine internationale Bühne. Die Erde wurde als messbares Gesamtsystem organisiert, der atmosphärische CO₂-Anstieg wurde sichtbar, und in Verbindung mit dem Schichtenmodell lebte die alte Klimadiskussion wieder auf. Damals gab es kein HITRAN, keine heutigen Linienparameter und keine modernen Strahlungstransfermodelle. Man musste sich dem Problem nähern. Genau das war richtig. Ohne diese Forschung könnten wir heute Strahlungsgang, Schichtstruktur, Bandränder und Größenordnungen nicht sauber nachverfolgen.

 

Problematisch wurde die spätere politische und mediale Eskalation. Aus einer prüfbaren physikalischen Frage wurde schrittweise ein Katastrophennarrativ. Solche Sprünge entstehen selten aus reiner Datenlage. Meist braucht es Wissenschaftler mit Sendungsbewusstsein, institutionelle Andockpunkte und eine Zeitstimmung, in der eine Deutung plötzlich mehr Resonanz bekommt als andere. Man kennt dieses Muster aus anderen Debatten: Bevölkerungsexplosion, nuklearer Winter, Waldsterben. Überall wurden einzelne Deutungen zeitweise massiv verstärkt, weil Experten, Medien, Verwaltung und Politik ineinandergriffen. Sobald eine Forschungsrichtung institutionell zum Großthema wird, bekommt sie Geld, Aufmerksamkeit, Nachwuchs, Konferenzen und politische Nachfrage. Damit wächst ihr Gewicht.

 

Genau in diesem Feld stand Bolin. Er war seit den 1950er Jahren tief in die internationale Atmosphären- und Klimaforschung eingebunden, arbeitete früh an numerischer Wettervorhersage, wurde Professor in Stockholm und spielte in Strukturen wie dem ICSU Committee on Atmospheric Sciences, GARP und später dem World Climate Research Programme eine wichtige Rolle (Bolin, 2007; Rodhe, 2013). Er konnte Klimaforschung organisieren, vernetzen und repräsentieren. Er glaubte fest, dass der Zusammenhang zwischen steigendem CO₂ und Temperaturanstieg real und politisch ernst zu nehmen war. Das machte ihn zum wissenschaftlichen Übersetzer im eigentlichen Sinn: Er nahm Messungen, Strahlungstheorie, Kohlenstoffkreislauf, Modelle und Programme und formte daraus ein Problem, das im UN-System weiterverarbeitet werden konnte.

 

Hier liegt der heikle Punkt. Ein wissenschaftlicher Übersetzer sollte die Unsicherheit eines Forschungsfeldes genauso sichtbar machen wie seine Dringlichkeit. In großen Institutionalisierungsprozessen geschieht das oft zu wenig. Wer sagt: "So ist es, und jetzt muss gehandelt werden", bekommt mehr Gehör als derjenige, der sagt: "Wir klären noch Interaktionen, Größenordnungen und Rückkopplungen." Bolin war ein enorm wirksamer Organisator. Gerade diese Wirksamkeit wirft die Frage auf, ob er die Rolle des neutralen Kartographen zu früh gegen die Rolle des überzeugten Wegbereiters eintauschte. Genau diese Rolle führte später dazu, dass er der erste Vorsitzende des IPCC wurde.

 

Mostafa Tolba, der diplomatische Übersetzer

Die zweite Schlüsselposition ist der diplomatische Übersetzer. Beim Klimathema war das vor allem Mostafa Tolba. Er saß an der Stelle, an der aus einer wissenschaftlichen Warnung ein UN-Verfahren werden konnte. Tolba war ägyptischer Wissenschaftler und Staatsmann: Studium in Kairo, Promotion am Imperial College London, Aufbau einer mikrobiologischen Schule in Kairo, später Regierungsämter in Ägypten. 1972 leitete er die ägyptische Delegation zur Stockholmer Umweltkonferenz, wurde danach stellvertretender Exekutivdirektor des neu gegründeten UNEP und 1975 selbst UNEP-Exekutivdirektor, ein Amt, das er bis Ende 1992 innehatte (United Nations Environment Programme, 2016, 2025).

 

UNEP war nach Stockholm jung und musste zeigen, dass globale Umweltpolitik mehr sein konnte als Symbolik. Die Organisation brauchte Probleme, an denen sich ihre Notwendigkeit zeigen ließ: grenzüberschreitend, wissenschaftlich ernst, politisch bearbeitbar und institutionell ausbaufähig. Beim Ozonproblem hatte Tolba erstmalig selbst erprobt, wie aus wissenschaftlicher Warnung, diplomatischer Verhandlung, Industrieinteressen, Finanzierung und technischer Umstellung ein Umweltregime entstehen konnte. Als UNEP-Exekutivdirektor war er einer der zentralen Architekten des Wiener Übereinkommens und des Montrealer Protokolls. Er konnte nachweisen: Solche Prozesse waren machbar. Das Thema „Klima“ war größer, schwieriger und politisch explosiver, aber gerade deshalb auch eine Bühne, auf der UNEP Gewicht gewinnen konnte.

 

In der Forschung zur Entstehung des IPCC wird deutlich beschrieben, dass UNEP unter Tolba bei der Klimafrage eine klare Richtung sah: Aus dem Thema sollte ein internationaler Bewertungs- und Verhandlungsprozess werden, mit wissenschaftlicher Autorität und der Perspektive einer späteren Konvention (Agrawala, 1998a, 1998b; Hulme & Mahony, 2010). Genau darin lag Tolbas Übersetzungsleistung. Er machte Klima UN-fähig. WMO brachte Messnetze, Wetterdienste, klimatologische Expertise und Standardisierung ein. UNEP brachte Umweltpolitik, Entwicklungssprache, Verhandlungserfahrung und den institutionellen Ort. Tolba verstand die Stärke dieser Kopplung. Persönliche Motive muss man vorsichtig formulieren, aber Tolba war erkennbar ein Mann, der Umweltpolitik international wirksam machen wollte. Beim Ozonregime war ihm das gelungen. Beim Klima sah er die nächste, größere Bühne.

 

James Hansen, der öffentliche Übersetzer

Die dritte Schlüsselposition ist der öffentliche Übersetzer. Beim Klima war das in der Gründungsphase vor allem James Hansen, verstärkt durch Toronto 1988 und durch ein kleines Netzwerk politisch gut angeschlossener Aktivisten und Institutionen. Hansen war NASA-Wissenschaftler und Direktor des Goddard Institute for Space Studies. Genau das machte ihn öffentlich so wirksam. Er konnte als Forscher auftreten und zugleich in einer Sprache sprechen, die Politik und Medien verstanden. Sein Auftritt vor dem US-Senat am 23. Juni 1988 wurde zu einem Durchbruchsmoment der Klimakommunikation. Hansen erklärte damals mit hoher Zuversicht (99 % Wahrscheinlichkeit), dass die beobachtete Erwärmung real sei und mit hoher Wahrscheinlichkeit auf den anthropogenen Treibhauseffekt zurückzuführen sei; Besel beschreibt diese Anhörung später als rhetorisch-politischen Wendepunkt, an dem "global warming" in den USA aus der Fach- und Verwaltungskommunikation in die politische Öffentlichkeit trat (Hansen, 1988; Besel, 2013).

 

Der Zeitpunkt half. Die USA erlebten 1988 eine starke Hitzewelle und Dürre, die Bilder passten zur Botschaft, und Medien konnten aus Atmosphärenphysik eine einfache Geschichte machen: Die Erwärmung hat begonnen. Wenige Tage später folgte die Toronto-Konferenz "The Changing Atmosphere: Implications for Global Security". Schon der Titel zeigt die Übersetzung: Aus Atmosphärenphysik wurde globale Sicherheit. Die Konferenz verband Wissenschaftler, Politiker, Regierungsvertreter, internationale Organisationen und NGOs und formulierte Klima als Zukunftsrisiko mit politischem Handlungsdruck (World Meteorological Organization, 1989).

 

Im Hintergrund wirkten Akteure wie Rafe Pomerance und Organisationen wie das Climate Institute. Pomerance hatte bereits Ende der 1970er Jahre begonnen, das CO₂-Thema in Washington politisch zu platzieren. In einem späteren Gespräch beschrieb er, wie aus wissenschaftlicher Information schrittweise politischer Alarm wurde (Pomerance & Rosenblum, 2020). Solche Akteure übersetzten wissenschaftliche Warnungen in Hearings, Konferenzen, Kontakte, Medienanlässe und Dringlichkeit. Hansen lieferte die Figur des glaubwürdigen Wissenschaftlers. Toronto lieferte die Bühne. Pomerance und das Climate Institute lieferten Verstärker. Später wurde Al Gore der viel größere Popularisierer dieses Musters. In der Gründungsphase aber war Hansen der zentrale öffentliche Übersetzer.

 

Stephan Schmidheiny, der wirtschaftliche Übersetzer

Die vierte Schlüsselposition ist der wirtschaftliche Übersetzer. Chronologisch gehört sie näher an Rio 1992 als an Villach 1985. Für die Verstetigung des Klimaregimes ist sie trotzdem entscheidend. Ein globales Problem wird in der UN besonders persistent, wenn große Unternehmen darin Geschäft, Einfluss und strategische Neuordnung zugleich erkennen. Beim Klima führt diese Spur über Stephan Schmidheiny, den Business Council for Sustainable Development und später den World Business Council for Sustainable Development. Schmidheiny war ein Schweizer Industrieller, den Maurice Strong im Vorfeld des Rio-Gipfels beauftragte, eine Stimme der Wirtschaft in die Debatte um Umwelt und Entwicklung einzubringen. Daraus entstand 1991 der Business Council for Sustainable Development. 1992 veröffentlichte Schmidheiny mit diesem Kreis das Buch Changing Course, das Nachhaltigkeit als Management-, Technologie- und Marktfrage formulierte (Schmidheiny & Business Council for Sustainable Development, 1992; World Business Council for Sustainable Development, n.d.).

 

Die Botschaft war einfach und folgenreich: Umweltpolitik konnte für Unternehmen als Effizienzprogramm, Innovationsmotor, Investitionsfeld und Quelle neuer Märkte gelesen werden. Aus Begrenzung wurde eco-efficiency. Aus Regulierung wurde strategische Anpassung. Aus Umwelt wurde Geschäftsmodell. 1995 ging aus dem BCSD zusammen mit dem World Industry Council for the Environment das WBCSD hervor. Damit hatte die Unternehmenswelt ihren eigenen institutionellen Anschluss an Nachhaltigkeits- und Klimapolitik. Für das Klimaregime war das entscheidend. Sobald Klima als Markt für Effizienz, Beratung, Technologie, Energieumbau, Zertifikate, Finanzierung, Reporting und später CO₂-Bepreisung erschien, änderte sich die Lage. Teile der Wirtschaft konnten mitziehen, mitgestalten und verdienen. Das erklärt, warum aus einem Umweltproblem ein investierbares Transformationsprogramm werden konnte.

 

Villach 1985: Aus Forschung wird politischer Auftrag

Nun waren die entscheidenden Linien angelegt: wissenschaftliche Problemformung, UN-Anschluss über UNEP und WMO, internationale Forschungsnetzwerke und ein wachsender öffentlicher Resonanzraum. Aber Linien allein ergeben noch keinen Auftrag. Für den Sprung in die Politik braucht es einen Moment der Verdichtung: einen Ort, an dem verstreute Befunde zusammengeführt, bewertet und in eine gemeinsame Formel gebracht werden. Erst dann kann aus Forschung ein internationaler Auftrag werden.

 

Villach 1985 war genau eine solche Verdichterstation. Dort wurde das Klimathema neu zusammengeschaltet. Auf dem Tisch lagen Messreihen, Modelle, Treibhausgase, Folgenabschätzungen und politische Erwartung. Im Raum saßen die Organisationen, die daraus einen UN-fähigen Vorgang machen konnten: UNEP, WMO und ICSU. Villach war der Moment, in dem aus Forschung ein Auftrag zu werden begann. Danach hatte das Thema eine gemeinsame Bewertung, eine institutionelle Trägerschaft und eine Richtung.

 

Die Konferenz hieß offiziell „International Conference on the Assessment of the Role of Carbon Dioxide and of Other Greenhouse Gases in Climate Variations and Associated Impacts“ und fand vom 9. bis 15. Oktober 1985 in Villach statt. Schon der Titel zeigt, was dort geschah. Es ging um CO₂ und andere Treibhausgase, um Klimaschwankungen, Folgenabschätzung und politische Bedeutung. Organisiert wurde Villach von UNEP, WMO und ICSU. Diese Kombination war entscheidend: UNEP brachte den UN-Umweltapparat, WMO die meteorologische und klimatologische Fachautorität, ICSU die internationale Wissenschaftsorganisation (United Nations Environment Programme, World Meteorological Organization, & International Council of Scientific Unions, 1986; Agrawala, 1998a).

 

Und ICSU war hier kein zufälliger Name auf dem Briefkopf. Diese Organisation hatte bereits beim International Geophysical Year 1957/58 eine zentrale Rolle gespielt. Über genau diesen Zusammenhang wurde auch Keelings CO₂-Messprogramm möglich: Im Rahmen des IGY erhielt Keeling Mittel, um Infrarot-Gasanalysatoren an entlegenen Stationen zu installieren, unter anderem am Südpol und auf Mauna Loa (Keeling, 1960). Später halfen IGY-Restmittel, die Messreihe am Leben zu halten (Weart, n.d.).

 

Das Ergebnis war entsprechend klar formuliert. Die Villach-Erklärung kam zu dem Schluss, dass der Anstieg von CO₂ und anderen Treibhausgasen in der ersten Hälfte des 21. Jahrhunderts eine Erwärmung bewirken könne, die größer sei als jede in der Menschheitsgeschichte erlebte. Der entscheidende Rechenschritt lag in der Umrechnung verschiedener Treibhausgase in eine CO₂-ähnliche Gesamtwirkung. Im Villach-Statement heißt es, dass die kombinierten Konzentrationen von CO₂ und anderen Treibhausgasen bei Fortsetzung der damaligen Trends schon in den 2030er Jahren radiativ einer Verdopplung des vorindustriellen CO₂ entsprechen könnten. Für eine solche Verdopplung setzten die damaligen Modellrechnungen eine globale Gleichgewichtserwärmung von 1,5 bis 4,5 Grad an. Das ist der eigentliche Sprung. In der letzten Folge lag die reine Planck-Antwort auf unseren berechneten zusätzlichen Strahlungsantrieb nur im Bereich weniger Zehntelgrad. Der Weg von dort zu mehreren Grad führt über Einschätzungen, Parametrisierungen und Modellannahmen. Genau diesen Weg werden wir in einem der nächsten Blogartikel kritisch nachrechnen und auseinandernehmen. Für Villach genügt zunächst: Aus einer physikalischen Wirkung wurde über CO₂-Äquivalente, geschätzte Klimasensitivität, Modellrechnung und Folgenabschätzung eine politisch anschlussfähige Warnformel.

 

In diesem Umfeld entstand kurz darauf die Advisory Group on Greenhouse Gases. Sie wurde gemeinsam von UNEP, WMO und ICSU getragen und sollte die internationale Aufmerksamkeit auf Treibhausgase, Klimawirkungen und mögliche Gegenmaßnahmen bündeln (Potter, 1986). Das war die Vorform des IPCC. Das Thema bekam ein Beratungsgremium, einen regelmäßigen Kommunikationskanal und eine institutionelle Adresse. Genau das ist politische Verdichtung: Ein Problem erhält ein Gremium, eine Sprache, eine Zuständigkeit und einen nächsten Schritt.

 

Villach war damit der Übergang von der wissenschaftlichen Problemformung zur politischen Verdichtung. Vorher gab es Forschung, Programme, Messungen, Modelle und einzelne Warnungen. Nach Villach gab es eine international abgestimmte Problemformel: Treibhausgase verändern das Klima, die Folgen können erheblich sein, und die Staatengemeinschaft muss sich darauf vorbereiten. Das war noch kein Klimaregime, aber der Moment, in dem das spätere Regime institutionell plausibel wurde.

 

Schluss: Der Apparat steht bereit

An dieser Stelle machen wir den Schnitt. Bis hierher ging es um die Vorarbeit: Wie wurde aus einer umstrittenen physikalischen Frage ein international anschlussfähiges Problem? Wir haben gesehen, wie Stockholm die Blaupause lieferte, wie wissenschaftliche Netzwerke das CO₂-Thema wiederbelebten, wie Bolin die Forschung organisierte, Tolba den UN-Anschluss herstellte, Hansen öffentliche Dringlichkeit erzeugte und Villach 1985 die politische Verdichtung einleitete. Damit ist das Klimathema noch nicht endgültig verankert, aber es steht nun bereit für die nächste Stufe. Im nächsten Teil geht es um die eigentliche politische Verstetigung: Gründung des IPCC, Rolle von NGOs und Beobachtern, Weg zur UNFCCC, rechtliche Fixierung des Klimabegriffs, Berichtspflichten der Staaten, Vertragsstaatenkonferenzen und Entstehung eines dauerhaften Klimaregimes. Dort wird aus einem wissenschaftlich-politischen Problem endgültig ein internationaler Apparat.

 

Ganz machtlos ist der Bürger dem aber nicht ausgeliefert. Internationale Regime wirken schwer, träge und oft kaum abwählbar, aber sie sind keine Naturgesetze. Staaten können austreten, Zahlungen kürzen, Mandate begrenzen, nationale Umsetzungsgesetze ändern, Berichtspflichten politisch angreifen und Zuständigkeiten zurückholen. Der erneute US-Austritt aus dem Paris-Abkommen zeigt genau diesen Hebel: Die entsprechende Executive Order wurde am 20. Januar 2025 unterzeichnet, die USA notifizierten den Rückzug am 27. Januar 2025, und nach Artikel 28 des Paris-Abkommens wurde er ein Jahr später wirksam (The White House, 2025; United Nations Treaty Collection, 2026; United Nations Framework Convention on Climate Change, 2015). Man kann über Trump denken, was man will; institutionell ist der Vorgang interessant. Er zeigt: Auch ein globales Regime bleibt abhängig von Staaten, Regierungen, Mehrheiten und politischem Willen. Es kann sich verstetigen, aber es ist nicht unsterblich. Genau darum geht es im nächsten Teil: Wie entsteht dieser Apparat – und an welchen Stellen kann man ihn wieder öffnen?

 

Literatur

Agrawala, S. (1998a). Context and early origins of the Intergovernmental Panel on Climate Change. Climatic Change, 39, 605-620. https://doi.org/10.1023/A:1005315532386

 

Agrawala, S. (1998b). Structural and process history of the Intergovernmental Panel on Climate Change. Climatic Change, 39, 621-642. https://doi.org/10.1023/A:1005312331477

 

Barnett, M. N., & Finnemore, M. (1999). The politics, power, and pathologies of international organizations. International Organization, 53(4), 699-732. https://doi.org/10.1162/002081899551048

 

Barnett, M. N., & Finnemore, M. (2004). Rules for the world: International organizations in global politics. Cornell University Press.

 

Besel, R. D. (2013). Accommodating climate change science: James Hansen and the rhetorical/political emergence of global warming. Science in Context, 26(1), 137-152. https://doi.org/10.1017/S0269889712000312

 

Bolin, B. (2007). A history of the science and politics of climate change: The role of the Intergovernmental Panel on Climate Change. Cambridge University Press. https://doi.org/10.1017/CBO9780511721731

 

Callendar, G. S. (1938). The artificial production of carbon dioxide and its influence on temperature. Quarterly Journal of the Royal Meteorological Society, 64(275), 223-240. https://doi.org/10.1002/qj.49706427503

 

Freedom House. (2025a). Freedom in the world 2025: The uphill battle to safeguard rights. https://freedomhouse.org/report/freedom-world/2025/uphill-battle-safeguard-rights

 

Freedom House. (2025b). Freedom in the world 2025: Status by country. https://freedomhouse.org/country/scores

 

Hansen, J. E. (1988, June 23). Greenhouse effect and global climate change [Testimony]. U.S. Senate Committee on Energy and Natural Resources. https://www.sealevel.info/1988_Hansen_Senate_Testimony.pdf

 

Hulme, M., & Mahony, M. (2010). Climate change: What do we know about the IPCC? Progress in Physical Geography: Earth and Environment, 34(5), 705-718. https://doi.org/10.1177/0309133310373719

 

Keeling, C. D. (1960). The concentration and isotopic abundances of carbon dioxide in the atmosphere. Tellus, 12(2), 200-203. https://doi.org/10.3402/tellusa.v12i2.9366

 

KfW Research. (2021). 5 Bio. EUR klimafreundlich investieren - eine leistbare Herausforderung (Fokus Volkswirtschaft Nr. 350). KfW Bankengruppe. https://www.kfw.de/PDF/Download-Center/Konzernthemen/Research/PDF-Dokumente-Fokus-Volkswirtschaft/Fokus-2021/Fokus-Nr.-350-Oktober-2021-Investitionsbedarfe-Klimaneutralitaet.pdf

 

Kirchliches Amtsblatt für das Bistum Trier. (2023). Kirchliches Amtsblatt für das Bistum Trier, 167(1), 18.

 

Koops, B.-J. (2021). The concept of function creep. Law, Innovation and Technology, 13(1), 29-56. https://doi.org/10.1080/17579961.2021.1898299

 

Luhmann, N. (1993). Ecological communication: Coping with the unknown. Systems Practice, 6, 527-539. https://doi.org/10.1007/BF01059510

 

Maturana, H. R., & Varela, F. J. (1980). Autopoiesis and cognition: The realization of the living. D. Reidel Publishing Company. https://doi.org/10.1007/978-94-009-8947-4

 

Merton, R. K. (1940). Bureaucratic structure and personality. Social Forces, 18(4), 560-568. https://doi.org/10.2307/2570634

 

Niskanen, W. A. (1968). The peculiar economics of bureaucracy. The American Economic Review, 58(2), 293-305.

 

Niskanen, W. A. (1971). Bureaucracy and representative government. Aldine-Atherton.

 

Paglia, E. (2021). The Swedish initiative and the 1972 Stockholm Conference: The decisive role of science diplomacy in the emergence of global environmental governance. Humanities and Social Sciences Communications, 8, Article 2. https://doi.org/10.1057/s41599-020-00681-x

 

Plass, G. N. (1956). The carbon dioxide theory of climatic change. Tellus, 8(2), 140-154. https://doi.org/10.3402/tellusa.v8i2.8969

 

Pomerance, R., & Rosenblum, N. L. (2020). "The fate of Greenland is the fate of Miami": A conversation. Daedalus, 149(4), 163-186. https://doi.org/10.1162/DAED_a_01825

 

Potter, T. D. (1986). Advisory Group on Greenhouse Gases established jointly by WMO, UNEP, and ICSU. Environmental Conservation, 13(4), 365. https://doi.org/10.1017/S0376892900035505

 

Revelle, R., & Suess, H. E. (1957). Carbon dioxide exchange between atmosphere and ocean and the question of an increase of atmospheric CO₂ during the past decades. Tellus, 9(1), 18-27. https://doi.org/10.3402/tellusa.v9i1.9075

 

Rodhe, H. (2013). Bert Bolin (1925-2007): A world leading climate scientist and science organiser. Tellus B: Chemical and Physical Meteorology, 65(1), Article 20583. https://doi.org/10.3402/tellusb.v65i0.20583

 

Schmelzer, M. (2017). Born in the corridors of the OECD: The forgotten origins of the Club of Rome, transnational networks, and the 1970s in global history. Journal of Global History, 12(1), 26-48. https://doi.org/10.1017/S1740022816000322

 

Schmidheiny, S., & Business Council for Sustainable Development. (1992). Changing course: A global business perspective on development and the environment. MIT Press.

 

The White House. (2025, January 20). Putting America first in international environmental agreements. https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/2025/01/putting-america-first-in-international-environmental-agreements/

 

United Nations. (1973). Report of the United Nations Conference on the Human Environment, Stockholm, 5-16 June 1972 (A/CONF.48/14/Rev.1). United Nations.

 

United Nations Environment Programme. (2015, November 28). The world mourns one of its greats: Maurice Strong dies, his legacy lives on. https://www.unep.org/news-and-stories/story/world-mourns-one-its-greats-maurice-strong-dies-his-legacy-lives

 

United Nations Environment Programme. (2016, March 28). UNEP remembers Mostafa Tolba. https://www.unep.org/news-and-stories/story/unep-remembers-mostafa-tolba

 

United Nations Environment Programme. (2025, May 8). Mostafa Tolba. https://www.unep.org/unep-50-leaders-through-years/mostafa-tolba

 

United Nations Environment Programme, World Meteorological Organization, & International Council of Scientific Unions. (1986). The assessment of the role of carbon dioxide and of other greenhouse gases in climate variations and associated impacts. World Meteorological Organization.

 

United Nations Framework Convention on Climate Change. (1992). United Nations Framework Convention on Climate Change. https://unfccc.int/resource/docs/convkp/conveng.pdf

 

United Nations Framework Convention on Climate Change. (2015). Paris Agreement. https://unfccc.int/sites/default/files/english_paris_agreement.pdf

 

United Nations Treaty Collection. (2026). Chapter XXVII 7.d: Paris Agreement. https://treaties.un.org/pages/ViewDetails.aspx?chapter=27&clang=_en&mtdsg_no=XXVII-7-d&src=treaty

 

Viskovatoff, A. (1999). Foundations of Niklas Luhmann's theory of social systems. Philosophy of the Social Sciences, 29(4), 481-516. https://doi.org/10.1177/004839319902900402

 

Weart, S. R. (n.d.). Money for Keeling: Monitoring CO₂ levels. American Institute of Physics. Retrieved June 11, 2026, from https://history.aip.org/climate/Kfunds.htm

 

World Business Council for Sustainable Development. (n.d.). Our history. Retrieved June 11, 2026, from https://www.wbcsd.org/who-we-are/our-history/

 

World Meteorological Organization. (1989). Proceedings, World Conference on the Changing Atmosphere: Implications for Global Security, Toronto, Canada, June 27-30, 1988. World Meteorological Organization.